A Essencialidade da Planilha de Formação de Preços, Notas Fiscais e Contratos para Comprovação de Exequibilidade em Licitações

A desclassificação do licitante inicialmente vencedor em um processo licitatório, seja por inabilitação, inobservância de prazos, inexequibilidade dos preços propostos ou qualquer outra falha que impeça a contratação, é uma situação que exige da Administração Pública uma análise cuidadosa ao convocar o licitante remanescente. Nesse cenário, a necessidade de exigir a planilha de formação de preços e custos, notas fiscais e contratos firmados com outros órgãos da Administração Pública e empresas privadas para a comprovação da exequibilidade dos preços ofertados pelo novo convocado não é apenas uma boa prática, mas uma medida crucial para a proteção do interesse público e a garantia da lisura do certame.

Por Que Essa Exigência é Imperativa?

A Administração tem o dever de contratar a proposta mais vantajosa, o que não se resume apenas ao menor preço. A exequibilidade da proposta é um pilar fundamental para assegurar que o contrato será cumprido integralmente, sem interrupções ou prejuízos para o erário. Quando um licitante remanescente é convocado, a presunção de que seu preço é competitivo e exequível, baseada apenas na sua posição original no ranking, pode ser falha. Diversos fatores podem ter levado à desclassificação do primeiro colocado, e a análise superficial da proposta do segundo (ou subsequente) pode mascarar problemas de subpreço ou deficiência na sua composição.

A exigência da planilha de formação de preços e custos permite que a Administração detalhe e compreenda a estrutura do valor global ofertado. Nela, devem estar discriminados itens como:

* Custos diretos: mão de obra, materiais, equipamentos, insumos.

* Custos indiretos: despesas administrativas, supervisão, seguros.

* Encargos sociais e trabalhistas: FGTS, INSS, férias, 13º salário.

* Despesas tributárias: impostos, contribuições.

* Lucro: margem de rentabilidade pretendida pelo licitante.

Essa transparência é vital para identificar se o preço ofertado cobre todos os custos inerentes à execução do objeto, além de uma margem de lucro razoável. Preços excessivamente baixos podem indicar que o licitante não considerou todos os custos, o que, no futuro, pode levar a pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro, paralisações na execução ou, pior, o abandono do contrato.

Paralelamente, a solicitação de notas fiscais de aquisição de insumos, materiais ou serviços relacionados à composição do preço da proposta é uma prova material robusta da realidade dos custos apresentados na planilha. Elas conferem credibilidade e verificabilidade aos valores declarados pelo licitante. Sem essa comprovação documental, a planilha, por si só, poderia ser meramente especulativa. As notas fiscais permitem que a Administração:

* Valide os preços unitários de itens relevantes da planilha.

* Verifique a existência de contratos com fornecedores para os insumos e serviços essenciais.

* Corrobore a capacidade do licitante de obter os recursos necessários para a execução do contrato.

Acrescente-se que devem ser exigidos, ainda, contratos  firmados com outros órgãos da Administração Pública e empresas privadas, os quais devem refletir valores iguais ou inferiores aos ofertados pelos novos convocados, com abrangência de escopo e volume de fornecimentos  ou serviços equivalentes ou até superiores aos previstos no edital do certame.

Fundamentação Legal e Doutrinária

A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 90, § 2º, ressalvado o disposto no § 4º do mesmo dispositivo, dispõe expressamente sobre a possibilidade de convocação dos licitantes remanescentes, respeitada a ordem de classificação, para assumir as obrigações nos mesmos termos da proposta do primeiro colocado. Vejamos:

“Art. 90. [...]

§ 2º Será facultado à Administração, quando o convocado não assinar o termo de contrato ou não aceitar ou não retirar o instrumento equivalente no prazo e nas condições estabelecidas, convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para a celebração do contrato nas condições propostas pelo licitante vencedor.

[...]

§ 4º Na hipótese de nenhum dos licitantes aceitar a contratação nos termos do § 2º deste artigo, a Administração, observados o valor estimado e sua eventual atualização nos termos do edital, poderá:

I - convocar os licitantes remanescentes para negociação, na ordem de classificação, com vistas à obtenção de preço melhor, mesmo que acima do preço do adjudicatário;

II - adjudicar e celebrar o contrato nas condições ofertadas pelos licitantes remanescentes, atendida a ordem classificatória, quando frustrada a negociação de melhor condição.”

Ocorre que assumir o contrato “nos mesmos termos” da proposta anterior impõe, muitas vezes, ao licitante remanescente o dever de readequar seus custos a uma realidade orçamentária que ele mesmo não propôs inicialmente, o que pode suscitar dúvidas quanto à exequibilidade da proposta remanescente.

Nesse cenário, a exigência de planilhas de formação de preços detalhadas e comprovações documentais, como notas fiscais e contratos de fornecimento, emerge não apenas como faculdade, mas como uma obrigação técnica da Administração, que deve agir com diligência na verificação da viabilidade econômico-financeira da contratação.

A necessidade dessa análise aprofundada encontra amparo nos princípios basilares do direito administrativo, como a legalidade, a isonomia, a economicidade e a eficiência. A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos), em diversos dispositivos, reforça a importância da verificação da exequibilidade e da busca pela proposta mais vantajosa. Embora não haja um artigo que explicitamente determine a exigência de planilha e notas fiscais para o licitante remanescente nesse contexto específico, a interpretação sistemática da lei, em conjunto com a jurisprudência dos Tribunais de Contas, aponta para essa necessidade como uma medida de zelo e cautela na gestão dos recursos públicos.

Não obstante, se para o § 6º do art. 135 da Lei nº 14.133/2021 é imprescindível a “demonstração analítica da variação dos custos, por meio de apresentação da planilha de custos e formação de preços” para fins de repactuação de preços, com maior razão se deve exigir tal comprovação no momento da apresentação das propostas (do licitante detentor do melhor preço no curso normal da licitação ou dos novos convocados).

O art. 59, III, § 2º, da Lei nº 14.133/2021, por exemplo, estabelece que:

“Art. 59. Serão desclassificadas as propostas que:

(...)

III - apresentarem preços inexequíveis ou permanecerem acima do orçamento estimado para a contratação;

(...)

§ 2º A Administração poderá realizar diligências para aferir a exequibilidade das propostas ou exigir dos licitantes que ela seja demonstrada, conforme disposto no inciso IV do caput deste artigo.

(...)”

Para se chegar à conclusão de que determinada proposta é inexequível, a análise da planilha, das notas fiscais e dos contratos é indispensável.

Riscos da Não Exigência

A omissão na exigência desses documentos pode acarretar sérios prejuízos para a Administração Pública:

1. Contratação de Proposta Inexequível: Leva a contratos não cumpridos, atrasos, aditivos excessivos ou a necessidade de uma nova licitação, gerando custos adicionais e descontinuidade dos serviços.

2. Dano ao Erário: Pagamento por serviços ou produtos que não são entregues ou que são de qualidade inferior devido à insuficiência de recursos do contratado.

3. Fraudes e Conluios: A falta de transparência na composição dos preços pode abrir brechas para práticas anticompetitivas, como o "dumping", onde um licitante oferece preços abaixo do custo para eliminar a concorrência, com a intenção de renegociar o contrato posteriormente.

4. Desconfiança no Processo Licitatório: A ausência de rigor na análise pode minar a confiança dos demais licitantes e da sociedade na integridade dos procedimentos de contratação pública.

Conclusão

A convocação do licitante remanescente após a desclassificação do primeiro colocado não é um mero procedimento formal de substituição. Pelo contrário, exige da Administração Pública uma nova e aprofundada diligência na análise da exequibilidade da proposta. A exigência da planilha de formação de preços e custos, detalhada e com a devida fundamentação, aliada à apresentação de notas fiscais e outros comprovantes de despesas e de contratos celebrados com terceiros, é um instrumento indispensável para mitigar riscos, assegurar a economicidade e a eficiência da contratação e, acima de tudo, resguardar o interesse público. Agir de outra forma seria negligenciar a responsabilidade de zelar pela correta aplicação dos recursos da sociedade.

A Lei nº 15.266/2025, o Advento do SICX e a Reconfiguração da Competitividade em Compras Públicas

 

Em um cenário onde a eficiência e a celeridade são imperativos inegociáveis para a boa gestão dos recursos públicos, o antigo sistema de compras enfrentava o desafio constante de conciliar o rigor da legalidade com a urgência das necessidades sociais. O custo da lentidão burocrática, muitas vezes, penalizava o próprio cidadão, resultando em serviços tardios ou ineficientes.

A Lei nº 15.266/2025 surge, portanto, como a resposta estratégica a esse dilema. No cerne desta transformação está a instituição do Sistema Integrado de Compras X (SICX), uma plataforma digital que representa muito mais do que uma simples ferramenta de registro: ela é a espinha dorsal de um novo paradigma de gestão de compras.

O SICX foi concebido para eliminar gargalos, digitalizar procedimentos até então morosos e, sobretudo, infundir um senso de agilidade sem precedentes na fase preparatória e na condução dos certames licitatórios. Da padronização de minutas à otimização da pesquisa de preços, passando pela automação de etapas burocráticas, o sistema promete descomplicar e acelerar o ciclo completo da compra pública, garantindo, paradoxalmente, maior transparência e segurança jurídica.

1. O ENQUADRAMENTO DOGMÁTICO-CONSTITUCIONAL E A TELEOLOGIA DA NORMA (L. 15.266/2025)

1.1. A Mutação do Princípio da Eficiência e o SICX como Ferramenta de Concretização

A Lei nº 15.266/2025 nasce sob o signo da Eficiência Administrativa. Historicamente, o Direito Licitatório priorizou a Isonomia e a Seleção da Proposta Mais Vantajosa (Art. 11, I e II, da Lei nº 14.133/2021) através da competição aberta e formal (concorrência, pregão). Ocorre que, para bens e serviços de natureza comum e alta padronização, a repetição exaustiva dos ritos formais gera uma burocracia ineficiente e um custo transacional elevado para a Administração.

A NLLCA, já em seu Art. 19, inciso II, estabeleceu a obrigatoriedade da criação de um Catálogo Eletrônico de Padronização, demonstrando a intenção de pré-formatar o mercado. O SICX, introduzido pela Lei nº 15.266/2025, é a materialização operacional desse Catálogo em formato de marketplace público.

O Art. 1º da Lei nº 15.266/2025, ao alterar a NLLCA, visa um objetivo prático: agilizar e simplificar os processos de aquisição de bens e serviços comuns padronizados, reduzindo o intervalo entre a necessidade e a contratação efetiva.

A norma não fragiliza o Art. 37, XXI, da CF/88, que exige a licitação; ela o reinterpreta à luz do princípio da eficiência (Art. 37, caput). O SICX propõe uma competitividade prévia e perene, desvinculada do rito licitatório pontual. O foco se desloca da competição do processo para a competição do cadastro e do preço no catálogo, garantindo, de forma inovadora, a vantajosidade.

1.2. A Natureza Jurídica do SICX: Não é Modalidade, é um Instrumento Auxiliar

A Lei nº 15.266/2025, conforme o excerto da legislação, não cria uma nova modalidade de licitação. Sua principal inovação reside em ampliar e digitalizar o emprego do Credenciamento (Art. 74, IV, da Lei nº 14.133/2021) e de um novo modelo de contratação direta em ambiente digital, semelhante ao comércio eletrônico.

O credenciamento, por sua natureza de inexigibilidade de licitação (inviabilidade de competição), sempre pressupôs a contratação de todos os interessados que preencham os requisitos e a ausência de disputa de preço. O SICX, contudo, aplica esse modelo à compra de bens e serviços comuns, padronizados em catálogo, onde o preço é a variável principal, mas a competição ocorre na forma de acesso e aceitação dos termos e preços pré-fixados ou balizados.

O SICX funciona como um Sistema de Registro Cadastral Otimizado e Dinâmico. A Administração não realiza uma licitação para comprar um item em um momento. Ela mantém um cadastro aberto (credenciamento) de todos os fornecedores de um item padronizado (Exemplo: toner padronizado X) que aceitam fornecer pelo preço-limite ou preço de mercado aferido pelo sistema. O órgão requisitante simplesmente "compra" o item no marketplace, de qualquer credenciado, no momento da necessidade.

2. A INTEGRAÇÃO COM A LEI Nº 14.133/2021: O TRIPÉ SICX

A Lei nº 15.266/2025 se insere na NLLCA por meio de três pilares: a Padronização (Art. 19), o Credenciamento (Art. 74) e a Gestão Tecnológica (Art. 174).

2.1. O Credenciamento E-commerce (Art. 74, IV, NLLCA, com alteração da L. 15.266/2025)

A alteração legislativa fortalece o Art. 74, IV, da NLLCA, ao prever o uso do SICX na contratação de bens e serviços comuns padronizados.

A inexigibilidade, neste caso, não decorre da unicidade do fornecedor (Art. 74, I), mas da inviabilidade de competição em sentido estrito, substituída pela competição aberta e permanente de cadastro e preço. O SICX pressupõe que, havendo múltiplos fornecedores aptos e dispostos a fornecer o item padronizado sob as condições e preços estabelecidos pela Administração (geralmente balizados por estudos de mercado e pelo próprio sistema), o ato de "comprar" de qualquer um deles a preço pré-aceito não exige mais um rito licitatório.

Na visão de MARÇAL JUSTEN FILHO (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 2ª ed., São Paulo: RT, 2024, p. 892-895), o SICX move a contratação pública para o modelo B2G (Business-to-Government), adotando a lógica do e-commerce. A "inexigibilidade" não é um fim, mas um meio processual de se realizar uma compra eficiente, pois a competitividade se deu antes e é contínua no ambiente do catálogo. A competição é substituída pela seleção imediata dentro de uma cesta de opções já previamente qualificadas.

2.2. A Centralidade do PNCP e a Governança Digital (Art. 174, VII, NLLCA)

A Lei nº 15.266/2025, ao incluir o SICX como funcionalidade tecnológica (Art. 174, VII, NLLCA), o vincula indissociavelmente ao Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).

O PNCP (Art. 174, caput) é o repositório centralizado e obrigatório de todos os atos da Administração. Ao integrar o SICX, a Lei garante a Transparência Absoluta. Cada transação realizada no sistema, cada preço praticado e cada credenciado habilitado passa a ser auditável em tempo real.

A integração ao PNCP facilita o cruzamento de dados fiscais (CNPJ, notas emitidas) e contratuais. O Tribunal de Contas da União (TCU) e os Fiscos poderão monitorar, de forma automatizada, desvios de preços, volumes excessivos e a correlação entre as compras e a padronização. Isso mitiga o Risco de Direcionamento inerente à padronização e o combate a fraudes tributárias e orçamentárias. O SICX é uma ferramenta de conformidade fiscal de grande impacto.

3. O PROCEDIMENTO PRÁTICO DA CONTRATAÇÃO VIA SICX: A REVOLUÇÃO DO FLUXO DE COMPRAS

A Lei nº 15.266/2025, embora dependa de regulamentação do Poder Executivo Federal (Decreto), estabelece o esqueleto do procedimento, que será revolucionário para a aquisição de bens e serviços comuns (Exemplos: material de escritório, limpeza, serviços de manutenção predial padronizáveis).

3.1. A Fase Pré-operacional (Macroprocesso de Padronização e Credenciamento)

1. Padronização do Objeto (Art. 19, II, NLLCA): A Administração (geralmente o órgão centralizador como o Ministério da Gestão e Inovação) realiza o processo técnico de padronização do item, definindo rigorosamente as especificações técnicas (Exemplo: Caneta esferográfica azul, ponta 0.7mm, tinta à base de óleo, peso X, NBR Y). Este padrão é registrado no catálogo do SICX.

2. Credenciamento Permanente (Art. 74, IV, NLLCA): É publicado um edital de credenciamento no PNCP, aberto e permanente, convidando todos os fornecedores aptos a se cadastrarem no SICX para fornecer o item padronizado. O fornecedor aceita os termos, as especificações e o Preço Máximo de Referência estipulado pelo sistema. Não há competição de lances, mas sim aceitação dos termos de fornecimento.

Habilitação Automática: O sistema verifica automaticamente a regularidade fiscal, trabalhista e a qualificação técnica mínima do fornecedor no Cadastro de Licitantes (Art. 87, NLLCA).

3.2. A Fase Operacional (A Compra Expressa)

1. Manifestação da Necessidade: Um órgão demandante (Exemplo: Secretaria de Educação de um Município aderente) acessa o SICX/PNCP e manifesta a necessidade (Exemplo: 500 canetas padronizadas).

2. Busca e Comparação: O sistema exibe todos os fornecedores credenciados para aquele item padronizado, mostrando seus respectivos preços de oferta (que devem ser iguais ou inferiores ao preço máximo de referência).

3. Compra Instantânea (Efeito Clicar e Comprar): O agente de contratação escolhe o fornecedor com a melhor condição (geralmente o menor preço ou o mais próximo do local de entrega), de forma motivada (Art. 20, NLLCA), e emite o pedido de compra diretamente no sistema. A contratação se formaliza com o aceite da ordem de fornecimento, dispensando-se o demorado rito licitatório.

O SICX representa a consagração do princípio da Subsidiariedade Digital. A plataforma (o sistema) atua como um árbitro neutro e onipresente, delegando ao mercado a manutenção da competitividade e à Administração o poder de compra imediata, concentrando-se em sua atividade-fim. Isso injeta liquidez na cadeia de fornecimento e favorece a inclusão de pequenos e médios negócios, que se beneficiam da simplificação e da ausência de custos de participação em cada licitação pontual, democratizando o acesso às compras públicas.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS: O DESAFIO DA REGULAMENTAÇÃO E A SEGURANÇA JURÍDICA

A Lei nº 15.266/2025 é uma lei-quadro. Seu sucesso reside integralmente na qualidade da regulamentação a ser editada pelo Poder Executivo Federal (Art. 175, § 1º, NLLCA).

O Decreto regulamentador deverá abordar, com precisão técnica e segurança jurídica, as seguintes questões, sob pena de gerar contencioso administrativo e judicial (o "Vindouro Decreto" já é objeto de debate doutrinário, conforme demonstram as consultas):

1. Governança de Preços: Como serão definidas as regras para inclusão, formação e alteração de preços no SICX, garantindo que o preço de referência (balizamento) seja dinâmico e reflita as condições reais de mercado, evitando a inexequibilidade (Art. 59, NLLCA)?

2. Alocação de Riscos: Como o sistema distribuirá os riscos de falha na entrega, defeito ou inexecução do contrato (Art. 93, NLLCA), uma vez que a escolha do fornecedor é simplificada e instantânea?

3. Fiscalização e Sanções: Os mecanismos de sanção (Art. 156, NLLCA) devem ser ágeis no ambiente digital. A regulamentação precisa detalhar como a reprovação de um lote ou a má qualidade do produto levará à suspensão ou ao descredenciamento imediato do fornecedor, para preservar a qualidade da aquisição.

Em conclusão, a Lei nº 15.266/2025 é a resposta legislativa à demanda da Administração Pública por processos céleres e menos custosos, notadamente para aquisições de prateleira. O SICX representa um salto quântico na governança de compras, transformando o rito licitatório de um evento formal para uma operação contínua e digitalizada baseada na padronização e na confiança do credenciamento. Sua aplicação plena trará a eficiência prometida pela Constituição Federal, desde que o regulamento guarde o equilíbrio entre celeridade e o rigoroso controle do gasto público.