O fiscal pode ser responsabilizado por falha da empresa contratada?

 

A resposta tecnicamente correta é: sim, pode — mas não automaticamente.

A falha da empresa contratada não se transfere ao fiscal como se fosse uma mancha de tinta derramada sobre o processo. A responsabilidade do fiscal não nasce da simples existência do defeito, do atraso, do inadimplemento trabalhista, da má execução ou do descumprimento contratual pela empresa. Ela nasce de outra pergunta, muito mais exigente:

O fiscal, podendo e devendo agir, deixou de agir?

Essa é a chave.

O fiscal não é segurador universal do contrato. Não é fiador da competência empresarial da contratada. Não é adivinho de vícios ocultos. Não é engenheiro de todas as engenharias, contador de todas as planilhas, técnico de todos os sistemas e auditor de todos os documentos. Mas também não é um espectador privilegiado. Ele é o agente público designado para acompanhar, registrar, comunicar e provocar providências.

Em matéria de fiscalização contratual, há uma frase que merece ser escrita em letras grandes:

A empresa responde pela falha que pratica; o fiscal responde pela falha que tolera, encobre, atesta indevidamente ou deixa de comunicar quando tinha o dever funcional de fazê-lo.

1. O primeiro plano: a responsabilidade primária é da contratada

Antes de discutir a responsabilidade do fiscal, é preciso começar pelo óbvio que muitas vezes é esquecido: quem executa o contrato é a contratada. Portanto, em regra, é ela quem responde pela má execução, pelos vícios, pelos defeitos, pelos atrasos, pelos danos e pelos encargos decorrentes da execução.

A Lei nº 14.133/2021 é expressa ao impor à contratada o dever de corrigir os vícios e defeitos do objeto contratado:

Art. 119. “O contratado será obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, a suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes de sua execução ou de materiais nela empregados.”

A mesma lei também estabelece que a fiscalização exercida pela Administração não exclui nem reduz a responsabilidade da contratada pelos danos causados:

Art. 120. “O contratado será responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a terceiros em razão da execução do contrato, e não excluirá nem reduzirá essa responsabilidade a fiscalização ou o acompanhamento pelo contratante.”

Esse dispositivo é decisivo. Ele impede uma inversão perigosa: a contratada não pode se esconder atrás do fiscal. A fiscalização existe para proteger a Administração; não para absolver a empresa que executou mal.

A lógica é simples: a presença do fiscal não transforma a obrigação da contratada em obrigação da Administração.

2. O segundo plano: o fiscal não é culpado por tudo, mas é responsável pelo seu dever funcional

A Lei nº 14.133/2021 estabelece que a execução do contrato deve ser acompanhada e fiscalizada por um ou mais fiscais especialmente designados pela Administração:

Art. 117. “A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 1 (um) ou mais fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados conforme requisitos estabelecidos no art. 7º desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes a essa atribuição.”

A lei também define dois deveres centrais do fiscal:

§ 1º “O fiscal do contrato anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas à execução do contrato, determinando o que for necessário para a regularização das faltas ou dos defeitos observados.”

§ 2º “O fiscal do contrato informará a seus superiores, em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes, a situação que demandar decisão ou providência que ultrapasse sua competência.”

Esses dois parágrafos praticamente desenham a função do fiscal: registrar, determinar providências dentro de sua esfera e comunicar aos superiores aquilo que excede sua competência.

O fiscal não precisa resolver tudo. Mas precisa perceber, documentar e acionar quem pode resolver.

A função fiscalizatória é como uma torre de controle: ela não pilota o avião, não conserta a turbina e não fabrica a aeronave. Mas, se vê uma rota de colisão e permanece em silêncio, deixa de cumprir sua função essencial.

3. O que, exatamente, pode gerar responsabilização do fiscal?

A responsabilização do fiscal exige mais do que a falha da contratada. Em termos práticos, é necessário identificar uma conduta própria do fiscal: ação indevida, omissão relevante, atesto falso, negligência grave, ausência de comunicação, tolerância indevida, falta de glosa, liberação de pagamento sem lastro ou descumprimento dos deveres de acompanhamento.

A matriz pode ser organizada assim:

Situação	A falha é da contratada?	O fiscal pode ser responsabilizado?	Motivo
Produto entregue com vício oculto, impossível de detectar no recebimento ordinário	Sim	Em regra, não	Não havia detectabilidade razoável
Serviço visivelmente mal executado, mas atestado como regular	Sim	Sim, em tese	Atesto indevido de execução deficiente
Atraso relevante da contratada ignorado pelo fiscal durante meses	Sim	Sim, em tese	Omissão no acompanhamento e na comunicação
Falta trabalhista da empresa, sem qualquer indício acessível ao fiscal	Sim	Em regra, não	Ausência de culpa fiscalizatória demonstrada
Falta trabalhista reiterada, documentos ausentes, alertas ignorados e pagamentos liberados sem controle	Sim	Sim, em tese	Falha de fiscalização com possível nexo causal
Fiscal sem conhecimento técnico comunica formalmente sua limitação e pede apoio	Sim	Menor risco	Cumpriu o dever de alertar a Administração
Fiscal sem conhecimento técnico aceita a designação, silencia e atesta objeto complexo sem verificar	Sim	Sim, em tese	Omissão diante de limitação técnica relevante
Empresa de apoio técnico falha, mas fiscal simplesmente terceiriza sua responsabilidade	Sim	Sim, em tese	Terceiro auxilia, não substitui o fiscal

A pergunta não é: “houve problema no contrato?”

A pergunta é: “qual foi a conduta do fiscal diante do problema?”

4. Fiscalizar não é executar; atestar não é acreditar

Um dos maiores riscos na fiscalização contratual está no atesto automático.

Atestar não é um gesto burocrático. É uma declaração administrativa de que determinado serviço foi prestado, bem entregue, etapa cumprida ou obrigação executada conforme as condições contratuais. O atesto é a ponte entre o fato e o pagamento. Se a ponte é falsa, quem atravessa é o dano.

O TCU possui jurisprudência específica sobre esse ponto.

No Acórdão 2672/2016-TCU-Plenário, o Tribunal registrou que o fiscal de obra pode ser responsabilizado por prejuízo ao erário decorrente de serviços executados com deficiência aparente e por serviços inexistentes atestados indevidamente. O enunciado constante do manual oficial do TCU afirma:

“O fiscal da obra responde por prejuízo ao erário decorrente de serviços executados com deficiência aparente e por aqueles inexistentes que forem indevidamente atestados, podendo a empresa supervisora também responder solidariamente caso reste comprovado que as medições ocorreram com base em relatórios produzidos pela supervisora.”

Esse precedente não diz que o fiscal responde por todo erro da empresa. Diz algo mais preciso: se a deficiência era aparente, se o serviço inexistia ou se houve atesto indevido, o fiscal pode responder.

A diferença é fundamental. O fiscal não responde porque a empresa falhou; responde porque atestou como correto aquilo que não era correto, ou porque deixou passar situação que deveria ter identificado no exercício ordinário da fiscalização.

5. A omissão também pode responsabilizar

Nem toda responsabilização nasce de uma assinatura. Às vezes, nasce do silêncio.

O art. 117, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 exige que o fiscal informe aos superiores, em tempo hábil, a situação que demandar decisão ou providência que ultrapasse sua competência.

O TCU já tratou expressamente da responsabilidade por omissão do fiscal. No Acórdão 2296/2019-TCU-Plenário, o enunciado registrado no manual oficial do TCU afirma:

“O fiscal de contrato de obra pública, designado pelo ordenador de despesas, pode ser responsabilizado quando se omite na adoção de medidas necessárias à manutenção do ritmo de execução normal do empreendimento.”

O manual também registra que o voto desse acórdão destacou a inércia da fiscalização durante dez meses, associando essa omissão ao atraso na execução da obra.

A mensagem é clara: se a contratada atrasa, a primeira culpa é da contratada. Mas, se o fiscal percebe o atraso, não registra, não cobra, não comunica, não propõe medidas e permite que o problema se agrave, sua omissão deixa de ser detalhe administrativo e passa a ter relevância jurídica.

O fiscal não é responsável por impedir todo descumprimento. Mas é responsável por não normalizar o descumprimento.

6. O dever de provocar sanções contra a contratada

Quando a contratada descumpre o contrato, a Administração não está diante de uma escolha estética. Ela deve avaliar a aplicação das consequências previstas no edital, no contrato e na lei.

O TCU, no Acórdão 675/2022-TCU-Plenário, assentou que o atraso injustificado em obras públicas é ocorrência grave e que os órgãos e entidades devem adotar providências para aplicar as multas e demais sanções contratuais, não se tratando de decisão sujeita à conveniência e oportunidade do gestor.

Na mesma linha, o manual oficial do TCU registra o Acórdão 2714/2015-TCU-Plenário, segundo o qual, se constatada a incapacidade ou mora da contratada, o órgão contratante deve adotar medidas com vistas à aplicação de multas e demais sanções previstas no contrato.

Aqui aparece um ponto prático importantíssimo: muitas vezes, o fiscal não aplica diretamente a penalidade. Mas ele deve informar, instruir, registrar, documentar e provocar a autoridade competente.

O fiscal que percebe descumprimento reiterado e nada comunica contribui para o enfraquecimento do contrato. É como o médico que identifica a infecção, mas não registra no prontuário nem avisa a equipe: ele pode não ter causado a doença, mas sua omissão pode agravar o quadro.

7. A empresa de apoio técnico não substitui o fiscal

A Lei nº 14.133/2021 permite a contratação de terceiros para assistir e subsidiar o fiscal com informações pertinentes. Mas essa contratação não transforma o terceiro em fiscal do contrato.

O próprio art. 117, caput, permite a contratação de terceiros para assistir e subsidiar o fiscal; e o § 4º, inciso II, ressalva que a contratação de terceiros não exime o fiscal da responsabilidade, nos limites das informações recebidas do terceiro contratado.

O TCU é igualmente claro. No Acórdão 875/2020-TCU-Plenário, consta a orientação de que a contratação de empresa para auxiliar a Administração na fiscalização não retira desta a obrigação de acompanhar e fiscalizar a execução contratual.

No Acórdão 124/2020-TCU-Plenário, o Tribunal registrou ser irregular a nomeação de terceiro estranho à Administração para exercer a fiscalização de contratos; o terceiro pode auxiliar, mas não atuar como fiscal.

A conclusão é direta:

O apoio técnico pode ampliar os olhos do fiscal, mas não pode substituir sua consciência funcional.

O fiscal pode se apoiar em relatórios, medições, ensaios, laudos e pareceres técnicos. Mas não pode transformar esse apoio em abdicação da própria função.

8. E se o fiscal não tiver conhecimento técnico?

Esse é um dos pontos mais delicados.

A Administração muitas vezes designa servidores para fiscalizar objetos tecnicamente complexos: obras, sistemas de tecnologia, equipamentos médicos, serviços de engenharia, terceirização intensiva de mão de obra, manutenção especializada, soluções de rastreamento, call center, limpeza hospitalar, alimentação, segurança patrimonial.

A pergunta é: o fiscal sem conhecimento técnico responde mesmo assim?

A resposta depende de sua conduta.

O TCU, no Acórdão 10868/2018-TCU-Segunda Câmara, registrou que o fiscal designado que não possua conhecimento técnico necessário deve apontar essa deficiência ao superior em tempo hábil, a fim de que sejam adotadas providências para prevenir irregularidades na execução contratual; se não o fizer, pode vir a responder por eventual prejuízo.

O Decreto nº 11.246/2022, aplicável à Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, também trata da matéria. O manual do TCU registra que o encargo de gestor ou fiscal não pode ser recusado pelo agente público, mas o servidor deve comunicar ao superior suas deficiências e limitações técnicas que possam impedir o cumprimento diligente das atribuições. A autoridade competente poderá providenciar qualificação prévia ou designar outro agente com qualificação compatível.

Portanto, a falta de conhecimento técnico não é salvo-conduto para fiscalizar mal. Mas também não autoriza responsabilização cega.

O fiscal prudente faz três coisas:

• comunica formalmente sua limitação;
• solicita apoio técnico, capacitação ou designação de fiscal setorial;
• evita atestar aquilo que não consegue verificar adequadamente.

O fiscal imprudente faz o contrário: silencia, assina, atesta e depois alega que não entendia do objeto.

A ignorância comunicada pode ser um alerta legítimo. A ignorância silenciosa pode virar negligência.

9. O fiscal precisa ter condições reais de fiscalizar

A responsabilização não pode ignorar as condições concretas de trabalho.

A LINDB determina que, na interpretação de normas sobre gestão pública, sejam considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor, bem como as exigências das políticas públicas a seu cargo. O art. 22 também prevê que, na aplicação de sanções, devem ser consideradas a natureza e a gravidade da infração, os danos causados, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.

O Decreto nº 9.830/2019, ao regulamentar dispositivos da LINDB, reforça que a decisão sobre regularidade de conduta deve considerar as circunstâncias práticas que impuseram, limitaram ou condicionaram a ação do agente público.

O TCU aplicou essa racionalidade no Acórdão 2973/2019-TCU-Segunda Câmara, ao registrar que o fiscal não pode ser responsabilizado caso não lhe sejam oferecidas condições apropriadas para o desempenho de suas atribuições, devendo-se considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor, nos termos do art. 22 da LINDB.

Esse ponto é essencial.

A fiscalização contratual não se faz por milagre. Exige tempo, acesso a documentos, apoio técnico, clareza contratual, equipe mínima, instrumentos de medição, relatórios, sistemas, treinamento e respaldo hierárquico.

Não se pode nomear alguém para fiscalizar vinte contratos complexos, sem capacitação, sem apoio, sem tempo e sem estrutura, para depois transformá-lo em bode expiatório de uma falha institucional. A responsabilidade pessoal não pode servir para esconder a desorganização administrativa.

10. Dolo, erro grosseiro e nexo causal

A responsabilização do agente público também deve observar os parâmetros da LINDB e do Decreto nº 9.830/2019.

O Decreto nº 9.830/2019 dispõe:

Art. 12. “O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro, no desempenho de suas funções.”

O mesmo decreto define erro grosseiro como erro manifesto, evidente e inescusável, praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia.

Ainda mais importante: o decreto afirma que o mero nexo de causalidade entre a conduta e o resultado danoso não implica responsabilização, salvo se comprovado dolo ou erro grosseiro do agente público.

Traduzindo para a fiscalização contratual:

Elemento	Pergunta prática
Conduta	O fiscal fez ou deixou de fazer algo que devia?
Dever funcional	Esse comportamento contrariou uma obrigação legal, contratual ou administrativa?
Detectabilidade	O problema era visível, documentável ou razoavelmente perceptível?
Competência	A providência estava ao alcance do fiscal ou deveria ser encaminhada ao superior?
Nexo causal	A omissão ou ação do fiscal contribuiu para o dano?
Culpabilidade	Houve dolo, erro grosseiro, negligência grave ou, no plano disciplinar, culpa conforme o regime aplicável?

A responsabilização séria não se contenta com frases vagas, como “houve falha na fiscalização”. É preciso demonstrar qual falha, qual dever violado, qual providência omitida, qual dano, qual nexo causal e qual grau de culpa.

Sem isso, a responsabilização vira retórica punitiva.

11. Responsabilidade trabalhista: cuidado para não confundir Administração com fiscal

Em contratos de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, há um regime específico.

A Lei nº 14.133/2021 dispõe:

Art. 121. “Somente o contratado será responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.”

§ 1º “A inadimplência do contratado em relação aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transferirá à Administração a responsabilidade pelo seu pagamento e não poderá onerar o objeto do contrato nem restringir a regularização e o uso das obras e das edificações, inclusive perante o registro de imóveis, ressalvada a hipótese prevista no § 2º deste artigo.”

§ 2º “Exclusivamente nas contratações de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, a Administração responderá solidariamente pelos encargos previdenciários e subsidiariamente pelos encargos trabalhistas se comprovada falha na fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado.”

Esse dispositivo deve ser lido com atenção. A lei não diz que a Administração sempre responde. Diz que, nesse tipo específico de contratação, poderá responder pelos encargos indicados se comprovada falha na fiscalização.

O STF, no julgamento do RE 760.931/DF, Tema 246, fixou a tese de que o inadimplemento dos encargos trabalhistas pela empresa contratada não transfere automaticamente ao Poder Público a responsabilidade pelo pagamento. O manual oficial do TCU também registra essa orientação, mencionando a necessidade de prova da falha na fiscalização e do nexo de causalidade.

Aqui é indispensável separar três planos:

Plano	Quem responde?	Observação
Encargos trabalhistas inadimplidos	Em primeiro lugar, a contratada	A contratada é a empregadora
Responsabilidade subsidiária da Administração	Pode existir se comprovada falha fiscalizatória	Não é automática
Responsabilidade pessoal do fiscal	Exige conduta própria, nexo e culpabilidade	Não decorre automaticamente da condenação trabalhista

A condenação da Administração na Justiça do Trabalho não significa, por si só, que o fiscal deve ser punido ou condenado a ressarcir. É preciso demonstrar que ele, pessoalmente, deixou de praticar atos de fiscalização que lhe competiam e que essa omissão contribuiu para o dano.

12. Fiscal formal e fiscal de fato

Outro ponto relevante: a responsabilidade pode alcançar quem, mesmo sem designação formal perfeita, praticou atos típicos de fiscalização.

O TCU, no Acórdão 12489/2019-TCU-Segunda Câmara, registrou que a ausência de designação formal não obsta o reconhecimento de que determinado agente atuou como fiscal de contrato, quando ele praticou atos concernentes à função, como o atesto de notas fiscais.

Isso é muito importante na prática administrativa. Às vezes, o órgão falha na portaria de designação, mas determinado servidor acompanha a execução, recebe documentos, cobra a empresa, confere medições e atesta pagamentos. Nesse caso, pode ser reconhecida uma fiscalização de fato.

A informalidade da designação não apaga a materialidade dos atos praticados.

13. Quando o fiscal não deve ser responsabilizado

A responsabilização do fiscal deve ser afastada, ou ao menos vista com extrema cautela, quando:

Situação	Razão
O vício era oculto ou tecnicamente indetectável no momento do recebimento ordinário	Não há dever de adivinhar
O fiscal registrou as ocorrências e comunicou tempestivamente os superiores	Cumpriu o núcleo do art. 117
A providência exigida ultrapassava sua competência e foi encaminhada à autoridade competente	O fiscal não substitui o gestor
A Administração não forneceu condições mínimas de fiscalização	Devem ser considerados obstáculos reais, conforme LINDB
O fiscal informou limitação técnica e solicitou apoio	Agiu preventivamente
A contratada fraudou documentos de modo não perceptível por conferência ordinária	A fraude sofisticada pode romper o nexo de culpa do fiscal
O dano decorreu exclusivamente de conduta empresarial imprevisível ou inevitável	Falta nexo causal com a atuação fiscal
Houve apoio técnico especializado e o fiscal adotou providências compatíveis com as informações recebidas	Não se exige onisciência técnica

O fiscal diligente não é aquele que nunca enfrenta problemas. É aquele que deixa rastros de controle: registros, notificações, relatórios, glosas, comunicações, pedidos de apoio, ressalvas no atesto e encaminhamentos formais.

Em fiscalização contratual, o que não está documentado costuma parecer que não existiu.

14. Quando o fiscal corre risco real de responsabilização

O risco aumenta consideravelmente quando o fiscal:

• atesta serviço não executado;
• atesta quantidade maior do que a efetivamente entregue;
• aceita objeto visivelmente defeituoso;
• deixa de registrar ocorrências relevantes;
• não comunica atraso, abandono, paralisação ou descumprimento reiterado;
• libera pagamento sem documentação mínima;
• ignora ausência de obrigações trabalhistas em contrato com dedicação exclusiva de mão de obra;
• deixa de propor glosa quando o serviço não foi prestado;
• recebe objeto diverso do contratado;
• não observa critério objetivo de medição;
• deixa de solicitar apoio técnico mesmo sabendo que não possui capacidade para avaliar o objeto;
• permite continuidade de execução irregular sem acionar o gestor;
• assina recebimento definitivo sem base técnica;
• atua de modo meramente cartorial, como se fiscalizar fosse apenas carimbar nota fiscal.

A linha divisória é esta:

Problema contratual não gera, por si só, responsabilidade do fiscal. Mas problema contratual conhecido, registrável, comunicável e ignorado pode gerar.

15. Referências:

O Fiscal de Contrato na Nova Lei de Licitações

https://olicitante.blogspot.com/2025/04/o-fiscal-de-contrato-na-nova-lei-de.html

Atribuições e responsabilização do fiscal de contrato

https://olicitante.blogspot.com/2024/12/atribuicoes-e-responsabilizacao-do.html

Fiscal de contrato - Atestação de serviços sem boletins de medição - Irregularidade contratual - Responsabilização

https://olicitante.blogspot.com/2024/10/fiscal-de-contrato-atestacao-de.html

Fiscal de Contrato - Dever de conhecer as regras e limites para alterações contratuais

https://olicitante.blogspot.com/2024/10/fiscal-de-contrato-dever-de-conhecer-as.html

As atribuições e responsabilidades do fiscal do contrato

https://olicitante.blogspot.com/2011/06/as-atribuicoes-e-responsabilidades-do.html

16. Síntese final

O fiscal pode ser responsabilizado por falha da empresa contratada? Pode, mas não porque a empresa falhou. Pode se sua própria conduta tiver contribuído para o dano, para o pagamento indevido, para a permanência da irregularidade ou para a ausência de providências administrativas cabíveis.

A contratada continua sendo a responsável primária pela execução. A Lei nº 14.133/2021 deixa claro que ela deve corrigir vícios, responder por danos e assumir os encargos resultantes da execução contratual. A fiscalização da Administração não exclui nem reduz essa responsabilidade.

O fiscal, por sua vez, deve acompanhar, registrar, determinar correções dentro de sua esfera e informar superiores quando a providência ultrapassar sua competência.

A responsabilização pessoal exige mais do que resultado ruim. Exige conduta censurável. O fiscal não é culpado por não ter impedido o imprevisível. Mas pode responder por ter ignorado o evidente.