JURISPRUDÊNCIA TRADUZIDA: SRP em dispensa ou inexigibilidade

 

“1. É possível a adoção do Sistema de Registro de Preços (SRP) fundamentada em dispensa ou inexigibilidade de licitação, ainda que destinada exclusivamente a um único órgão ou entidade. Para tanto, é indispensável que a Administração comprove o preenchimento dos requisitos legais que autorizam a contratação direta, observando-se as hipóteses taxativas da Lei n. 14.133/2021.” (TCE/SC - Decisão nº 568/2026)

1. “É possível a adoção do Sistema de Registro de Preços”

O primeiro ponto do julgado é afirmar a possibilidade de uso do Sistema de Registro de Preços — SRP. Pela Lei nº 14.133/2021, o SRP é um conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços, obras, aquisição e locação de bens para contratações futuras, podendo ocorrer mediante licitação ou contratação direta. A própria ata de registro de preços é definida como documento vinculativo e obrigacional, no qual são registrados objeto, preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas, inclusive conforme aviso ou instrumento de contratação direta.

Esse ponto é decisivo: o SRP não é modalidade de licitação. Ele é um procedimento auxiliar. Por isso, não deve ser confundido com pregão, concorrência, dispensa ou inexigibilidade. O SRP organiza contratações futuras; a licitação ou a contratação direta é o caminho usado para formar esse registro. O erro comum é imaginar que, por haver ata de registro de preços, sempre deve haver disputa competitiva. A própria Lei nº 14.133/2021 não autoriza essa conclusão.

2. O SRP não obriga a contratação

O art. 83 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que a existência de preços registrados implica compromisso de fornecimento nas condições estabelecidas, mas não obriga a Administração a contratar. A Administração pode até realizar licitação específica para a aquisição pretendida, desde que motive a escolha.

Esse detalhe explica por que o SRP pode ser útil mesmo em contratação direta. A Administração registra condições para atender demandas futuras, mas não fica obrigada a consumir todo o quantitativo. Isso é importante quando há necessidade previsível, mas não totalmente definida no momento inicial. O SRP dá flexibilidade administrativa, desde que exista planejamento, controle e justificativa.

3. “Fundamentada em dispensa ou inexigibilidade de licitação”

O julgado admite que o SRP seja formado com base em dispensa ou inexigibilidade. Essa conclusão conversa com o art. 82, § 6º, da Lei nº 14.133/2021, segundo o qual o sistema de registro de preços poderá, na forma de regulamento, ser utilizado nas hipóteses de inexigibilidade e dispensa para aquisição de bens ou contratação de serviços por mais de um órgão ou entidade.

Aqui está o ponto mais relevante. A contratação direta continua sendo direta. O SRP apenas organiza o modo como as contratações futuras serão executadas. Se há fornecedor exclusivo, por exemplo, pode haver inexigibilidade. Se há hipótese legal de dispensa, pode haver dispensa. O SRP não cria a contratação direta; ele apenas estrutura seus efeitos para futuras aquisições ou serviços.

4. Dispensa e inexigibilidade não são a mesma coisa

A inexigibilidade ocorre quando a competição é inviável. O art. 74 da Lei nº 14.133/2021 diz que a licitação é inexigível quando houver inviabilidade de competição, especialmente em casos como fornecedor exclusivo. Já o art. 75 trata das hipóteses de dispensa, em que a competição até poderia existir, mas a lei autoriza contratar diretamente em situações específicas.

Essa diferença precisa ser preservada. Não basta dizer “vou fazer SRP por contratação direta”. É preciso indicar qual contratação direta: dispensa ou inexigibilidade. Na inexigibilidade, a Administração deve demonstrar a inviabilidade de competição. Na dispensa, deve demonstrar enquadramento em uma das hipóteses legais. O SRP não reduz esse ônus.

5. O ponto mais sensível: “ainda que destinada exclusivamente a um único órgão ou entidade”

Esse é o aspecto mais inovador da Decisão nº 568/2026. O TCE/SC entendeu que o SRP por dispensa ou inexigibilidade pode ser adotado mesmo quando a demanda for de apenas um órgão ou entidade. A deliberação foi tomada por unanimidade e destacou a possibilidade de adoção do SRP em contratação direta por órgão isolado.

Aqui o TCE/SC adotou uma interpretação mais funcional do art. 82, § 6º. A leitura literal poderia levar à conclusão de que o SRP por dispensa ou inexigibilidade só seria possível quando houvesse mais de um órgão ou entidade. O TCE/SC, porém, entendeu que essa expressão não deve ser lida como proibição absoluta de ata para órgão único. O critério central passa a ser outro: se a contratação direta é legalmente cabível e se o SRP é o instrumento adequado para organizar contratações futuras.

6. A controvérsia existe

Esse tema é controvertido. A Zênite registra que a AGU, no Parecer nº 00039/2024/DECOR/CGU/AGU, adotou interpretação literal, no sentido de que o SRP em contratação direta dependeria de pluralidade de órgãos ou entidades. A própria Zênite, entretanto, defende interpretação oposta: o art. 82, § 6º, autorizaria uma hipótese específica, mas não proibiria outras situações juridicamente respaldadas, inclusive ata para um único órgão.

O TCE/SC se alinhou à interpretação menos restritiva. Isso é importante porque evita uma consequência pouco racional: impedir o uso do SRP em contratação direta mesmo quando ele for o instrumento mais eficiente para controlar demandas futuras, preços, quantidades e fornecimentos. A posição do Tribunal catarinense não elimina a controvérsia nacional, mas oferece orientação forte aos jurisdicionados de Santa Catarina.

7. O art. 86, § 1º, ajuda a compreender a lógica

O art. 86 da Lei nº 14.133/2021 prevê procedimento público de intenção de registro de preços para permitir a participação de outros órgãos. Mas o § 1º dispensa esse procedimento quando o órgão ou entidade gerenciadora for o único contratante.

Esse dispositivo reforça a ideia de que a Lei nº 14.133/2021 admite situações em que a ata exista para um único contratante. Se o sistema legal dispensa a intenção de registro de preços quando há único contratante, não parece coerente tratar a pluralidade de órgãos como requisito universal e absoluto para todo SRP. O TCE/SC parece ter partido dessa leitura sistemática.

8. “Para tanto, é indispensável que a Administração comprove...”

O julgado não dá uma autorização livre. Ele condiciona o uso do SRP por contratação direta à comprovação dos requisitos legais que autorizam a dispensa ou a inexigibilidade. A Lei nº 14.133/2021 exige que o processo de contratação direta contenha, entre outros elementos, formalização da demanda, estudo técnico preliminar quando cabível, estimativa de despesa, parecer jurídico, pareceres técnicos se necessários, demonstração de recursos, comprovação de habilitação, razão da escolha do contratado, justificativa de preço e autorização da autoridade competente.

Esse é o ponto que impede o uso abusivo da decisão. O SRP não pode ser usado para “facilitar” uma contratação direta mal instruída. Ao contrário: quando se junta SRP com dispensa ou inexigibilidade, a instrução precisa ser ainda mais cuidadosa, porque a Administração estará registrando condições para contratações futuras sem competição tradicional.

9. A contratação direta indevida gera responsabilização

O art. 73 da Lei nº 14.133/2021 prevê que, na hipótese de contratação direta indevida ocorrida com dolo, fraude ou erro grosseiro, o contratado e o agente público responsável responderão solidariamente pelo dano causado ao erário, sem prejuízo de outras sanções.

Esse ponto é essencial. A Decisão nº 568/2026 não protege contratação direta indevida. Ela apenas admite a combinação entre SRP e contratação direta quando os requisitos legais estiverem presentes. Se a Administração invocar dispensa ou inexigibilidade sem base real, o fato de ter usado SRP não corrige a irregularidade. Pode até agravar a situação, porque a contratação irregular passa a produzir efeitos em série.

10. “Observando-se as hipóteses taxativas da Lei nº 14.133/2021”

O enunciado fala em hipóteses taxativas. Aqui convém fazer uma leitura técnica. Nas dispensas, o art. 75 realmente deve ser tratado como rol legal fechado. Na inexigibilidade, o art. 74 usa a expressão “em especial”, partindo da ideia matriz de inviabilidade de competição. Portanto, a inexigibilidade não depende apenas de encaixe literal em um inciso; depende, sobretudo, da demonstração objetiva de que não há competição viável.

A melhor leitura da expressão “hipóteses taxativas” é esta: a Administração não pode criar contratação direta por conveniência própria. Na dispensa, deve encaixar o caso no art. 75. Na inexigibilidade, deve demonstrar a inviabilidade de competição, com base no art. 74. O que não se admite é usar SRP para ampliar artificialmente as hipóteses de contratação sem licitação.

11. O SRP por contratação direta exige regulamento

O art. 82, § 6º, diz que o SRP poderá ser utilizado “na forma de regulamento”. O Manual de Licitações e Contratos do TCU também registra que, no âmbito federal, o Decreto nº 11.462/2023 exige observância dos requisitos do art. 72, dos pressupostos dos arts. 74 e 75 e de regras procedimentais próprias para contratação direta com SRP.

Esse detalhe é prático. Municípios, câmaras, autarquias e demais entidades precisam verificar se possuem regulamento próprio ou se adotaram validamente norma aplicável. A decisão do TCE/SC não substitui o regulamento. Ela interpreta a possibilidade jurídica, mas a execução concreta exige rito definido.

12. A ata não pode esconder falta de planejamento

A Lei nº 14.133/2021 exige ampla pesquisa de mercado, seleção conforme regulamento, rotina de controle, atualização periódica dos preços, definição de validade da ata e demais condições para o uso do SRP.

SRP não é solução para órgão que não sabe o que quer contratar. Mesmo em contratação direta, é necessário estimar demanda, justificar preços, demonstrar necessidade e controlar o consumo da ata. Se a Administração cria uma ata sem demanda minimamente demonstrada, sem pesquisa consistente e sem controle de quantitativos, o SRP passa a ser um problema, não uma solução.

13. O preço é ponto crítico

O art. 72 exige estimativa de despesa e justificativa de preço na contratação direta. O art. 82, § 5º, também exige ampla pesquisa de mercado para uso do SRP.

Em SRP por dispensa ou inexigibilidade, a justificativa de preço precisa ser muito bem feita. Na inexigibilidade, por exemplo, pode não haver concorrentes diretos, mas ainda assim a Administração deve demonstrar que o preço é compatível com parâmetros válidos: contratos anteriores do próprio fornecedor, notas fiscais, tabelas oficiais, contratações semelhantes, preços praticados com outros clientes ou outros elementos idôneos.

14. Exemplo de inexigibilidade com SRP

Imagine que um município utilize determinado sistema proprietário, mantido exclusivamente pelo fabricante, e precise contratar serviços futuros de suporte, licenças adicionais ou módulos complementares, em quantidades variáveis ao longo do ano. Se ficar comprovada a exclusividade e a inviabilidade de competição, o SRP pode organizar os preços unitários e as condições futuras.

O ponto não é “fugir da licitação”. O ponto é reconhecer que, se só existe um fornecedor viável, a disputa não produziria competição real. O SRP serviria para ordenar contratações futuras, evitando contratações isoladas repetitivas e permitindo controle de preços, limites e condições.

15. Exemplo de dispensa com SRP

Imagine uma licitação anterior deserta ou fracassada, em que a Lei nº 14.133/2021 permita contratação direta mantendo as condições definidas no edital, e a Administração precise registrar preços para demandas parceladas do mesmo objeto. Nessa hipótese, em tese, pode-se discutir a formação de ata por dispensa, desde que o enquadramento legal esteja rigorosamente demonstrado.

Aqui o cuidado é maior. A dispensa exige encaixe legal estrito. Não basta dizer que o SRP é conveniente. Primeiro deve existir hipótese de dispensa. Depois deve ser demonstrado que o SRP é adequado ao modo de atendimento da demanda. A ordem da análise não pode ser invertida.

16. Cuidado com dispensa por valor

A decisão não deve ser usada para transformar a dispensa por valor em mecanismo de contratações recorrentes acima dos limites legais.

Esse é um risco real. Se a Administração usa SRP por dispensa de pequeno valor para registrar várias contratações futuras que, somadas, ultrapassam o limite legal ou revelam necessidade previsível de maior porte, pode haver fracionamento indevido. O SRP não pode ser usado para contornar limites da contratação direta.

17. Cuidado com objeto amplo demais

O SRP por contratação direta deve ter objeto claro, preços definidos, quantitativos controláveis e condições de execução previamente estabelecidas.

A ata não pode funcionar como autorização genérica para contratar qualquer coisa com o mesmo fornecedor. Se o objeto for aberto demais, a Administração perde capacidade de controle. Em contratação direta, esse problema é ainda mais grave, porque não houve competição capaz de tensionar preço e escopo.

18. Cuidado com adesões

Quando a ata nasce para atender um único órgão, a lógica do julgamento do TCE/SC não deve ser automaticamente estendida para permitir adesões amplas de terceiros.

A decisão trata da possibilidade de SRP por contratação direta para um único órgão. Isso não significa autorização irrestrita para caronas. Se a contratação direta foi justificada por situação específica daquele órgão, a adesão por outro órgão pode não ter a mesma justificativa. Cada caso precisará demonstrar sua base legal, sua vantagem e sua compatibilidade.

19. O que o processo deve conter

Um processo seguro de SRP por contratação direta deve conter, pelo menos: justificativa da necessidade, enquadramento legal da dispensa ou inexigibilidade, demonstração de que o SRP é adequado, regulamento aplicável, estimativa de demanda, pesquisa de preços, justificativa de preço, razão da escolha do contratado, habilitação, parecer jurídico, autorização da autoridade competente, minuta da ata e mecanismos de controle.

A decisão do TCE/SC abre possibilidade, mas também aumenta o dever de instrução. A Administração precisa demonstrar duas coisas ao mesmo tempo: que pode contratar diretamente e que faz sentido registrar preços para contratações futuras. Se uma dessas bases faltar, a modelagem fica vulnerável.

20. A principal contribuição do TCE/SC

A Decisão nº 568/2026 afasta uma leitura excessivamente rígida do art. 82, § 6º, e reconhece que o SRP pode ser compatível com contratação direta mesmo para um único órgão ou entidade.

Essa contribuição é relevante porque privilegia uma visão operacional da Lei nº 14.133/2021. O Tribunal percebeu que o problema não está em usar SRP com contratação direta. O problema está em usar contratação direta sem base legal, sem justificativa de preço, sem planejamento e sem controle.

21. Síntese final

A leitura mais segura do julgado é esta: o SRP pode ser usado em dispensa ou inexigibilidade, inclusive para atender apenas um órgão, desde que a contratação direta seja legalmente cabível, o uso do SRP seja tecnicamente justificado, o processo esteja bem instruído e sejam observadas as regras da Lei nº 14.133/2021 e do regulamento aplicável.

A Decisão nº 568/2026 não enfraquece o dever de licitar. Ela apenas reconhece que, quando a própria lei autoriza a contratação direta, o SRP pode ser o instrumento adequado para organizar futuras contratações. O ponto central não é a quantidade de órgãos envolvidos, mas a qualidade jurídica da justificativa. A ata será regular se a contratação direta for regular, o preço estiver demonstrado, a demanda estiver planejada e o controle estiver estruturado. Sem isso, a ata será apenas a formalização de uma contratação direta mal construída.