“É irregular a exigência, para fins de
qualificação técnico-operacional, de comprovação de aptidão para execução de
serviços similares ou de complexidade equivalente à do objeto licitado (art.
67, inciso II, da Lei 14.133/2021) sem delimitação, de modo claro e
verificável, das características mínimas e suficientes para o atendimento da
exigência, por facultar avaliações discricionárias incompatíveis com os
princípios da motivação e do julgamento objetivo (art. 5º da mencionada lei).” (TCU - Acórdão 1742/2026 Plenário
(Representação, Relator Ministro Benjamin Zymler).
Íntegra:
O Acórdão
1742/2026-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Benjamin Zymler, foi
proferido em Representação relativa ao Pregão Eletrônico 90.006/2025,
conduzido pelo Hospital Federal dos Servidores do Estado — HFSE. O TCU
considerou a representação procedente, determinou a anulação do pregão e, para
eventual novo procedimento, ordenou que o órgão inclua critérios expressos,
claros e objetivos para análise da capacidade técnico-operacional dos
licitantes.
1. A tese
central do julgado
O TCU assentou que
é irregular exigir, para fins de qualificação técnico-operacional, comprovação
de aptidão para execução de serviços similares ou de complexidade equivalente
ao objeto licitado sem delimitar, de modo claro e verificável, quais
características mínimas bastam para cumprir a exigência. Esse enunciado consta
da Jurisprudência Selecionada do Tribunal e está vinculado aos princípios da
motivação e do julgamento objetivo previstos no art. 5º da Lei nº 14.133/2021.
A decisão não nega
a possibilidade de exigir atestado técnico-operacional. O que ela reprova é a
exigência sem critério. A Administração pode exigir experiência anterior, mas
deve dizer previamente qual experiência será aceita. Quando o edital
apenas exige “serviço similar” ou “complexidade equivalente” sem explicar o
conteúdo dessas expressões, o licitante fica sem parâmetro seguro e o julgador
recebe poder excessivo para decidir caso a caso.
2. O que
estava em julgamento
O caso envolveu
pregão para contratação de serviços de engenharia relacionados à elaboração de
projetos de arquitetura e engenharia, especificações técnicas, planilhas,
cronograma físico-financeiro e projeto básico para reforma e readequação do
Centro Cirúrgico Geral do HFSE. O sumário do acórdão registra “exigências de
habilitação genéricas e subjetivas” e exigência ilegal de sede, filial ou
escritório na cidade ou região metropolitana de execução dos serviços.
O objeto possuía
conteúdo técnico relevante. Exatamente por isso, a habilitação precisava ser
cuidadosamente parametrizada. Quanto mais técnico o objeto, maior é o dever de
definir previamente quais elementos demonstram experiência equivalente. O erro
não está em exigir experiência em projetos de engenharia; está em permitir que
a equivalência seja decidida sem critérios suficientemente objetivos.
3. A
decisão concreta do TCU
O Tribunal
determinou que o HFSE adotasse providências para anular o Pregão Eletrônico
90.006/2025 e, caso realizasse novo procedimento para o mesmo objeto ou objetos
similares, incluísse de forma expressa, clara e objetiva os critérios e
parâmetros de análise da capacidade técnico-operacional dos licitantes.
Essa determinação
revela a gravidade do vício. O TCU não se limitou a recomendar aperfeiçoamento
futuro. A ausência de critérios objetivos foi considerada falha capaz de
comprometer o certame. Isso demonstra que a clareza da exigência
técnico-operacional não é detalhe redacional: é condição de validade do
julgamento da habilitação.
4. O art.
67, inciso II, da Lei nº 14.133/2021
O art. 67 da Lei nº
14.133/2021 restringe a documentação de qualificação técnico-profissional e
técnico-operacional. O inciso II admite certidões ou atestados que demonstrem
capacidade operacional na execução de serviços similares de complexidade
tecnológica e operacional equivalente ou superior. O Manual do TCU reproduz
essa regra e explica que a habilitação técnica serve para comprovar que o
licitante possui qualificação necessária para executar bem o objeto.
A expressão legal
“serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou
superior” não pode ser simplesmente copiada no edital sem detalhamento. O culto
ao “Control C + Controle V” deve ser banido do cotidiano das pessoas. A lei
estabelece a categoria jurídica da exigência. O edital deve transformar essa
categoria em critérios aplicáveis ao caso concreto. A Administração precisa
responder: similar em quê? equivalente sob qual aspecto? suficiente com quais
elementos mínimos?
5.
Similaridade não é identidade
A Lei nº
14.133/2021 não exige que a empresa tenha executado objeto idêntico. O próprio
Manual do TCU registra que a experiência anterior deve ser em atividades
similares ao objeto da licitação, em características, quantidades e prazos, e
que as exigências devem ser proporcionais à dimensão e à complexidade do
objeto.
Esse é um ponto
decisivo. A Administração não pode exigir identidade absoluta, porque isso
restringe indevidamente a competição. Mas também não pode aceitar qualquer
experiência genérica. O caminho correto é definir quais características do
objeto são essenciais para demonstrar aptidão operacional. Similaridade é
compatibilidade técnica relevante, não repetição integral do objeto.
6.
Complexidade tecnológica e operacional
O inciso II do art.
67 fala em complexidade tecnológica e operacional. A primeira se
relaciona ao conhecimento técnico, aos métodos, aos sistemas, aos equipamentos,
às normas e às soluções utilizadas. A segunda se relaciona à capacidade de
organizar a execução: equipe, prazos, logística, volume, continuidade,
coordenação e controle.
Muitos editais
erram porque usam a expressão “complexidade equivalente” sem separar esses dois
planos. Um serviço pode ser tecnologicamente simples, mas operacionalmente
exigente. Outro pode exigir pouca equipe, mas alto conhecimento técnico. O
edital deve indicar qual dimensão importa para aquela contratação. Sem isso, a
avaliação do atestado fica aberta demais.
7. “Sem
delimitação clara e verificável”
A irregularidade
apontada pelo TCU está na ausência de delimitação clara e verificável das
características mínimas e suficientes. O acórdão determinou que, em novo
certame, o HFSE inclua critérios e parâmetros expressos, claros e objetivos
para analisar a capacidade técnico-operacional.
“Claro” significa
que o licitante entende antes da disputa o que precisa comprovar. “Verificável”
significa que o julgador consegue confrontar o edital com o atestado e
concluir, com base em elementos objetivos, se o requisito foi cumprido. Se o
edital não permite essa verificação, o julgamento passa a depender de valoração
subjetiva.
8.
Características mínimas e suficientes
O julgado exige que
a Administração delimite características mínimas e suficientes.
Mínimas são aquelas indispensáveis à demonstração da aptidão. Suficientes são
aquelas que bastam para atender à exigência, sem impor carga técnica superior à
necessária.
Essa formulação é
muito precisa. O edital não deve exigir tudo o que seria desejável. Deve exigir
apenas o necessário para comprovar capacidade operacional. Também não deve
manter a exigência em nível tão genérico que qualquer experiência possa ser
aceita ou recusada sem controle. A boa cláusula de habilitação técnica
identifica o núcleo essencial da experiência anterior.
9. O risco
da avaliação discricionária
O TCU apontou que a
ausência de delimitação faculta avaliações discricionárias incompatíveis com a
motivação e o julgamento objetivo. No acórdão, o Tribunal também deu ciência ao
HFSE sobre a ausência de detalhamento objetivo e suficiente na análise de
documentos de habilitação técnica e no julgamento de recursos.
O problema não é a
existência de avaliação técnica. A Administração sempre precisará avaliar
documentos. O problema é a avaliação técnica sem critérios prévios. Quando o
edital é genérico, o julgador deixa de aplicar uma regra conhecida e passa a
construir o critério durante a análise. Isso fragiliza a isonomia, dificulta
recursos e torna a decisão menos controlável.
10.
Motivação não é simples conclusão
O art. 5º da Lei nº
14.133/2021 inclui a motivação entre os princípios aplicáveis às licitações e
contratos. O acórdão associou a falta de critérios objetivos à deficiência de
motivação, especialmente porque a análise da documentação técnica e dos
recursos não foi suficientemente detalhada.
Motivar não é
apenas escrever “o atestado não atende”. A Administração deve explicar por
que não atende. Para isso, precisa haver um critério anterior. A motivação
adequada compara requisito e documento: qual característica era exigida, onde
ela deveria aparecer, qual informação foi apresentada, qual informação faltou e
por que essa ausência compromete a habilitação.
11.
Julgamento objetivo exige critério previamente anunciado
O julgamento
objetivo, também previsto no art. 5º da Lei nº 14.133/2021, exige que a decisão
decorra da aplicação de critérios previamente estabelecidos no edital. O Manual
do TCU distingue habilitação técnica, que se refere à qualificação do
licitante, dos critérios técnicos de aceitabilidade da proposta, relacionados
ao objeto ofertado.
Essa distinção é
relevante. Na habilitação técnico-operacional, a Administração avalia a
experiência da empresa, não a qualidade da proposta técnica. Mesmo assim, a
análise precisa ser objetiva. A empresa deve saber, antes de apresentar seus
documentos, quais elementos de sua experiência anterior serão considerados
aptos a demonstrar capacidade.
12. O
edital não pode delegar o critério à área técnica
Uma cláusula como
“serão aceitos atestados de serviços similares, conforme avaliação da área
técnica” é vulnerável.
A área técnica pode
e deve participar da análise. Mas ela não pode substituir o edital. A função da
área técnica é aplicar parâmetros previamente definidos, esclarecer dúvidas e
avaliar compatibilidade técnica. Se os parâmetros não existem, a área técnica
passa a decidir com base em critérios não anunciados. Foi exatamente essa
abertura que o TCU reprovou.
13. A
exigência genérica prejudica também quem é habilitado
Um edital vago não
prejudica apenas o licitante inabilitado. Ele também prejudica o vencedor,
porque sua habilitação fica mais exposta a recurso, representação e controle
externo.
Quando a
Administração aceita um atestado sem critério claro, o concorrente pode
questionar a decisão dizendo que o julgamento foi subjetivo. Quando rejeita, o
licitante pode alegar surpresa e ausência de parâmetro. Nos dois casos, a falha
original está no edital. A insegurança nasce antes da sessão, na fase
preparatória.
14. A
exigência de sede, filial ou escritório
O acórdão também
determinou que, em novo procedimento, o HFSE exclua a exigência de comprovação,
na fase de habilitação, de que a licitante mantenha sede, filial ou escritório
na cidade ou região metropolitana onde os serviços serão prestados, em
observância ao art. 9º, inciso I, alínea “b”, da Lei nº 14.133/2021.
Esse ponto reforça
a mesma lógica: a habilitação não pode antecipar custos ou impor barreiras
desnecessárias ao licitante. Se a Administração precisa de presença local para
execução, pode disciplinar isso como obrigação contratual futura, quando
tecnicamente justificado. Exigir estrutura local já na habilitação pode
restringir a competição e favorecer empresas instaladas naquela região.
15. O uso
inadequado de canais paralelos
O TCU também deu
ciência ao HFSE de que a realização de diligências por correio eletrônico, em
substituição à ferramenta própria do Portal de Compras do Governo Federal,
prejudicou publicidade, eficiência, transparência e segurança jurídica.
Esse ponto tem
relação direta com o julgamento objetivo. A forma de condução das diligências
precisa preservar rastreabilidade e igualdade de ciência. Se a Administração
usa canal paralelo, reduz a transparência do procedimento e dificulta o
controle pelos demais licitantes. A diligência é legítima, mas deve ocorrer por
meio formal, acessível e auditável.
16.
Desclassificação baseada em item do ETP
O acórdão registrou
impropriedade consistente na desclassificação de proposta com fundamento
exclusivamente em item constante do estudo técnico preliminar, e não do edital
e de seus anexos, em desacordo com os arts. 6º, XX, e 59, II, da Lei nº
14.133/2021.
Esse trecho é muito
importante. O ETP integra a fase preparatória e fundamenta a contratação, mas
não substitui o edital como regra de julgamento. O licitante é julgado pelo edital
e seus anexos. Se uma exigência técnica relevante ficou apenas no ETP e não foi
incorporada ao instrumento convocatório, ela não pode ser usada isoladamente
para desclassificar proposta.
17. O
acórdão protege a competição, mas não reduz o rigor técnico
A decisão não deve
ser lida como flexibilização da qualificação técnica. O TCU não disse que o
HFSE deveria dispensar atestados. Disse que, se eles forem exigidos, os
critérios de análise devem ser expressos, claros e objetivos.
Essa é a leitura
correta. O Tribunal não privilegia fornecedores despreparados. Ele exige que o
rigor técnico seja juridicamente controlável. Uma Administração séria pode
exigir qualificação robusta, desde que demonstre a necessidade e estabeleça
parâmetros verificáveis. Rigor técnico sem critério vira risco de
arbitrariedade.
18. Exemplo
prático: projetos de arquitetura e engenharia
Em contratação de
projetos de arquitetura e engenharia para reforma hospitalar, o edital não deve
exigir apenas “atestados de serviços similares”. Deve indicar se a similaridade
envolve elaboração de projeto básico, projeto executivo, compatibilização de
disciplinas, ambiente hospitalar, centro cirúrgico, instalações elétricas
especiais, climatização, gases medicinais, prevenção contra incêndio, planilhas
orçamentárias e cronograma físico-financeiro.
Esse exemplo se
aproxima do caso analisado. O problema não é exigir experiência em projetos de
engenharia. O problema é não dizer quais componentes tornam o serviço anterior
equivalente. Um atestado de projeto de edificação comercial pode ser
insuficiente para centro cirúrgico, se o edital demonstrar que certas
disciplinas críticas são essenciais. Mas essa conclusão precisa estar
parametrizada.
19. Exemplo
prático: rastreamento veicular
Em contratação de rastreamento
veicular, a Administração deve dizer se o atestado precisa comprovar instalação
de equipamentos, plataforma de monitoramento, suporte técnico, geração de
relatórios, central de atendimento, manutenção de dispositivos ou quantitativo
mínimo de veículos.
Sem essa
delimitação, um atestado de venda de GPS poderia ser aceito por um julgador e
recusado por outro. Também poderia ser rejeitado um atestado de gestão de frota
tecnologicamente equivalente apenas porque não usou a mesma expressão do edital.
A clareza protege a Administração e o licitante.
20. Exemplo
prático: limpeza hospitalar
Em limpeza
hospitalar, a similaridade pode envolver áreas críticas e semicríticas,
protocolos de higienização, controle de infecção, fornecimento de materiais,
gestão de equipe e execução contínua.
A Administração
pode entender que limpeza predial comum não basta para limpeza hospitalar. Mas
precisa explicar quais elementos diferenciam o serviço. Não basta afirmar que o
ambiente hospitalar é complexo. A complexidade deve ser convertida em
requisitos objetivos de comprovação.
21. Exemplo
prático: call center
Em call center, a
exigência pode considerar número de posições de atendimento, volume médio de
chamadas, atendimento multicanal, supervisão, relatórios, sistema de registro,
níveis de serviço e horário de funcionamento.
Um atestado de
atendimento presencial pode não comprovar operação de central de atendimento.
Por outro lado, um atestado de central de relacionamento pode ser compatível
mesmo que o contratante anterior tenha usado nomenclatura diferente. O critério
decisivo deve ser a função operacional comprovada, e não a coincidência literal
de expressões.
22.
Quantitativos mínimos
A Lei nº
14.133/2021 admite exigência de atestados com quantidades mínimas de até 50%
das parcelas de maior relevância ou valor significativo, vedadas limitações de
tempo e de locais específicos relativas aos atestados. O Manual do TCU reproduz
essa regra e registra que a exigência deve guardar relação com a dimensão e a
complexidade do objeto.
Esse limite é
relevante, mas não resolve sozinho o problema da similaridade. O edital pode
respeitar o limite de 50% e ainda assim ser irregular se não disser quais
características precisam ser demonstradas. O quantitativo responde à pergunta
“quanto?”. A delimitação técnica responde à pergunta “o quê?”. As duas
respostas são necessárias.
23.
Parcelas de maior relevância ou valor significativo
O art. 67, § 1º,
restringe a exigência de atestados às parcelas de maior relevância ou valor
significativo, consideradas de valor significativo aquelas com valor individual
igual ou superior a 4% do valor total estimado da contratação.
A Administração não
pode escolher qualquer parcela para exigir atestado. Deve identificar o que
realmente demonstra capacidade operacional. Parcela acessória não deve ser
usada como filtro de habilitação. A exigência deve incidir sobre elementos
centrais para a execução segura do contrato.
24. Somatório
de atestados
O Manual do TCU
registra que, quando a exigência de atestado único não for imprescindível, deve
ser permitido o somatório de atestados para ampliar a competição. O próprio
quadro de jurisprudência do manual cita a Súmula TCU 263, segundo a qual é
legal exigir quantitativos mínimos em obras ou serviços com características
semelhantes, desde que a exigência guarde proporção com a dimensão e a
complexidade do objeto.
Esse ponto se
conecta diretamente ao Acórdão 1742/2026. Se a Administração exige atestado
único ou restringe a forma de comprovação, precisa justificar. A falta de
delimitação clara do que será aceito aumenta o risco de a exigência funcionar
como restrição indevida. A regra deve ser calibrada para comprovar aptidão, não
para reduzir artificialmente o universo de competidores.
25.
Serviços continuados com mão de obra
O Manual do TCU
menciona o Acórdão 284/2025-Plenário, segundo o qual, em serviços continuados
com dedicação exclusiva de mão de obra regidos pela Lei nº 14.133/2021, os
atestados devem comprovar aptidão na gestão de mão de obra, e não
necessariamente execução de serviços idênticos, salvo motivação técnica
excepcional.
Essa orientação é
coerente com o Acórdão 1742/2026. A Administração deve identificar a
competência operacional essencial. Em muitos contratos continuados, o fator
decisivo é a capacidade de gerir pessoas, escalas, substituições, encargos e
continuidade, não a execução anterior de atividade idêntica. A exigência deve
focar no risco real do contrato.
26. O vício
da cláusula aberta
Uma cláusula como
“a licitante deverá comprovar aptidão em serviços similares de complexidade
equivalente ou superior” é insuficiente quando não acompanhada de parâmetros.
Essa redação apenas
repete a lei. Ela não informa ao licitante quais experiências serão aceitas. A
Administração precisa completar a cláusula com elementos objetivos: natureza do
serviço, parcela relevante, quantitativo, prazo, ambiente de execução,
tecnologia, equipe, sistemas, relatórios, normas ou outros fatores
indispensáveis ao objeto.
27. Como a
cláusula deveria ser construída
Uma cláusula
adequada deve indicar expressamente as características mínimas que caracterizam
a similaridade. Por exemplo: “será considerado serviço similar aquele que
comprove elaboração de projetos de arquitetura e engenharia para unidade de
saúde, abrangendo, no mínimo, compatibilização de disciplinas técnicas,
elaboração de planilhas orçamentárias, memorial descritivo e cronograma
físico-financeiro”.
Essa redação
permite julgamento objetivo. O licitante sabe o que deve comprovar. A
Administração sabe o que deve analisar. O concorrente sabe o que pode impugnar
ou recorrer. O órgão de controle consegue verificar se a decisão seguiu os
critérios do edital.
28. O papel
do pedido de esclarecimento
Quando o edital usa
expressões abertas, o licitante deve apresentar pedido de esclarecimento
perguntando quais características mínimas serão consideradas suficientes para
comprovar a similaridade ou equivalência.
Esse é um
instrumento preventivo importante. A pergunta deve ser objetiva: a
Administração exigirá quantitativo mínimo? aceitará somatório? aceitará
atestados de serviços privados? quais atividades serão consideradas similares?
quais disciplinas técnicas são indispensáveis? Se a resposta for genérica, o
vício permanece e pode fundamentar impugnação.
29. O papel
da impugnação
A impugnação deve
demonstrar que a cláusula genérica transfere para a fase de julgamento a
definição do requisito de habilitação.
O pedido mais forte
não é simplesmente excluir a exigência de atestado. O pedido tecnicamente
superior é determinar que a Administração delimite, de forma clara e
verificável, as características mínimas e suficientes da experiência exigida.
Assim, o licitante não parece pretender reduzir a segurança da contratação, mas
corrigir a falta de objetividade do edital.
30. O papel
da Administração na fase preparatória
A Administração
deve justificar, no processo de contratação, por que determinada experiência
anterior é necessária, qual risco ela pretende reduzir e quais características
do objeto exigem comprovação técnico-operacional.
A exigência de
atestado não deve nascer de modelo padronizado. Ela deve decorrer do objeto
concreto. A área técnica deve explicar quais parcelas são relevantes, quais
experiências demonstram aptidão e por que determinado nível de exigência é
proporcional. Essa motivação deve existir antes da publicação do edital.
31. Como
julgar corretamente o atestado
O julgamento deve
comparar o edital com o documento apresentado. A Administração deve indicar
quais características exigidas foram comprovadas e quais não foram.
A decisão de
habilitação ou inabilitação precisa ser rastreável. Expressões como “não
comprovou complexidade equivalente” são insuficientes se desacompanhadas da
explicação técnica. O correto é indicar: faltou comprovação de determinada
disciplina; o quantitativo foi inferior; o prazo não foi demonstrado; o objeto
anterior não envolvia a atividade essencial; ou a documentação não permitiu
verificar a equivalência.
32. A
diligência pode ser útil, mas não corrige edital vago
A diligência pode
esclarecer informações de atestado já apresentado ou comprovar fatos
preexistentes. Contudo, ela não substitui a necessidade de critérios claros no
edital.
Se a falha é do
documento, a diligência pode ajudar. Se a falha é da cláusula editalícia, a
diligência não resolve plenamente. A Administração não pode usar diligência
para criar, depois da abertura da sessão, o conceito de similaridade que
deveria estar previsto desde o início.
33. O
efeito prático para empresas
O acórdão oferece
fundamento forte para empresas questionarem editais que exigem atestados de
modo genérico.
A empresa deve
verificar se o edital responde a quatro perguntas: qual parcela precisa ser
comprovada? qual característica torna o serviço similar? qual quantidade mínima
será exigida? quais documentos serão aceitos? Se o edital não responde, há
risco de julgamento subjetivo. Nessa hipótese, pedido de esclarecimento ou
impugnação são medidas tecnicamente recomendáveis.
34. O
efeito prático para órgãos públicos
O acórdão exige que
os órgãos qualifiquem melhor suas cláusulas de habilitação técnica.
A Administração
deve evitar modelos genéricos. Cada objeto exige uma matriz própria de
similaridade. Essa matriz pode indicar parcela relevante, característica
exigida, justificativa técnica, parâmetro mínimo, forma de comprovação,
possibilidade de somatório e hipótese de diligência. Isso reduz recursos,
impugnações e risco de anulação.
35. Síntese
do julgado
O Acórdão 1742/2026-Plenário
afirma que a exigência técnico-operacional precisa ser previamente
compreensível, tecnicamente justificada e objetivamente verificável.
O entendimento
protege simultaneamente a Administração e os licitantes. A Administração
continua podendo exigir experiência anterior. O licitante passa a saber
exatamente o que precisa comprovar. O julgamento deixa de depender de
impressões posteriores e passa a se apoiar em critérios previamente divulgados.
36.
Conclusão
A principal lição
do julgado é direta: não basta exigir atestado de serviço similar; é
necessário explicar, no edital, quais elementos tornam o serviço anterior
similar e suficiente para comprovar a aptidão operacional da empresa.
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