Atestado de capacidade técnica falso em licitação: quando a empresa pode ser declarada inidônea e como se proteger

  

Acórdão nº 2020/2026-Plenário

 

1. O caso analisado pelo TCU: quando a própria defesa revela o risco

No caso indicado no Acórdão nº 2020/2026-Plenário, o TCU analisou representação em que a empresa questionava sua desclassificação em pregão do Ministério do Desenvolvimento Social.

A empresa alegava formalismo excessivo e recusa de diligência presencial. O problema é que, ao analisar a documentação apresentada pela própria empresa, o Tribunal identificou indícios graves de falsidade documental.

O TCU constatou que o atestado de capacidade técnica e o contrato foram assinados eletronicamente na mesma data da sessão do pregão.

Esse dado pode indicar que documentos destinados a comprovar experiência anterior foram produzidos apenas no momento da disputa. Isso não prova tudo sozinho, mas acende alerta importante.

Também foi identificado que o período de serviços relatado no atestado extrapolava a vigência prevista no próprio contrato.

Se o atestado diz que houve prestação de serviço em determinado período, mas o contrato não cobria todo esse período, a empresa precisa explicar de forma objetiva e documentada como a execução ocorreu.

Segundo o TCU, o conjunto probatório reunia indícios graves, precisos e concordantes de que a documentação teria sido produzida para criar artificialmente qualificação técnica inexistente.

O Tribunal não analisou apenas uma palavra ou uma data isolada. Observou a soma dos elementos e concluiu que havia indícios consistentes de fraude à licitação.

A exigência de notas fiscais em diligência foi considerada medida legítima para verificar a veracidade das informações apresentadas.

Quando a Administração pede notas fiscais, contratos, medições ou outros documentos para conferir um atestado, isso não é necessariamente formalismo excessivo. Pode ser simples verificação da verdade documental.

Antes de alegar formalismo excessivo, a empresa precisa verificar se consegue provar, com documentos reais, aquilo que o atestado afirma.

 

Antes de enviar um atestado de capacidade técnica em uma licitação, a empresa precisa fazer uma pergunta objetiva: esse documento consegue ser comprovado se a Administração ou o Tribunal de Contas resolverem conferir tudo?

Em licitação, o atestado de capacidade técnica não é apenas um documento para “cumprir edital”. Ele é a prova de que a empresa já executou serviço ou fornecimento semelhante e possui experiência real para assumir o contrato.

O meu objetivo, com o presente artigo, é explicar as consequências da apresentação de documento falso e o que a empresa deve fazer para prevenir o problema.

A apresentação de atestado falso é uma das condutas mais graves em licitações, porque atinge diretamente a confiança da Administração no procedimento.

Quando uma empresa apresenta documento falso para comprovar qualificação técnica, ela tenta demonstrar uma experiência que não possui ou não consegue provar. Isso afeta a igualdade entre concorrentes e a segurança da contratação.

Este é o ponto que toda empresa precisa entender: atestado de capacidade técnica não é documento de aparência; é documento de prova.

Um atestado bem escrito e formalmente assinado pode se tornar um grande problema se os fatos declarados nele não corresponderem à execução real ou se não puderem ser comprovados por documentos consistentes.

A Lei nº 14.133/2021 trata esse tipo de conduta com extrema gravidade, especialmente quando há apresentação de declaração ou documentação falsa exigida para o certame.

A empresa que apresenta documento falso não enfrenta apenas risco de desclassificação ou inabilitação. Ela pode sofrer multa, impedimento de licitar, declaração de inidoneidade, registro em cadastros públicos e dificuldade concreta para voltar a contratar com o Poder Público. Mais que isso, ela pode ser responsabilizada criminalmente.

2. O que é atestado de capacidade técnica e por que ele deve ser verdadeiro, comprovável e compatível com o objeto

O atestado de capacidade técnica é o documento usado para demonstrar que a empresa ou o profissional já executou objeto semelhante ao que está sendo licitado.

Em linguagem direta: o atestado mostra que a empresa não está apenas prometendo que sabe fazer. Ela está comprovando que já fez algo parecido, em condições compatíveis com o que a Administração pretende contratar.

O art. 67 da Lei nº 14.133/2021 trata da documentação relativa à qualificação técnico-profissional e técnico-operacional.

A qualificação técnico-profissional está ligada, em regra, à experiência do profissional. A qualificação técnico-operacional está ligada à experiência da própria empresa. Essa diferença importa porque um atestado emitido em nome errado ou usado para provar experiência diferente pode gerar problemas na habilitação.

O art. 67, II, admite certidões ou atestados que demonstrem capacidade operacional na execução de serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior.

Isso significa que o atestado precisa guardar relação real com o objeto licitado. Não basta apresentar qualquer documento com aparência de experiência. É preciso que ele demonstre execução compatível com o edital.

O atestado deve permitir conferência.

A Administração pode verificar quem emitiu, quando emitiu, qual contrato deu origem ao atestado, qual objeto foi executado, qual período foi cumprido, quais quantidades foram entregues, quais notas fiscais existem e se a execução realmente ocorreu.

Todo atestado apresentado em licitação deve estar preparado para uma conferência documental séria.

3. Atestado falso não é simples falha formal

Atestado falso não deve ser confundido com erro de digitação, falha de formatação, documento incompleto ou dúvida sanável.

Uma coisa é existir erro formal corrigível. Outra coisa é apresentar documento com conteúdo que não corresponde à realidade. A falsidade documental atinge o núcleo da confiança na licitação.

Uma falha formal pode ocorrer quando há erro material, informação incompleta, divergência simples ou necessidade de esclarecimento.

Exemplo: erro de grafia, data digitada incorretamente, ausência de informação acessória ou necessidade de complementar dado que já existia. Nesses casos, pode haver espaço para saneamento através de diligências, desde que não haja alteração da substância da documentação.

A falsidade ocorre quando o documento apresenta informação inverídica, simula experiência, altera período de execução, indica objeto não realizado, atribui serviço a quem não prestou ou tenta demonstrar qualificação inexistente.

Aqui o problema não é apenas “faltou explicar melhor”. O problema é que o documento afirma algo que não aconteceu, aconteceu de forma diferente ou não pode ser comprovado.

O risco aumenta quando atestado, contrato, notas fiscais, ordens de serviço, medições ou documentos de suporte, quando existentes, não conversam entre si.

Datas incompatíveis, valores sem correspondência, período de execução fora da vigência contratual, assinatura eletrônica feita depois dos fatos declarados, ausência de notas fiscais e inexistência de registros de execução são sinais que podem gerar suspeita.

Uma divergência documental pode ser explicável. Várias divergências no mesmo conjunto documental podem indicar risco grave.

4. Arts. 155 e 156 da Lei nº 14.133/2021: infração, sanções e risco de inidoneidade

Embora o foco seja o art. 156, é indispensável começar pelo art. 155 da Lei nº 14.133/2021, porque ele descreve as infrações administrativas.

O art. 156 trata das sanções. Mas, para aplicar uma sanção, primeiro é preciso identificar qual infração foi praticada. Por isso, art. 155 e art. 156 devem ser lidos juntos.

O art. 155, VIII, prevê como infração apresentar declaração ou documentação falsa exigida para o certame ou prestar declaração falsa durante a licitação ou a execução do contrato.

Esse é o dispositivo que conversa diretamente com o atestado de capacidade técnica falso. Se o atestado foi exigido para a habilitação e contém informação falsa, a conduta pode se enquadrar nesse inciso.

O art. 155, IX, trata de fraudar a licitação ou praticar ato fraudulento na execução do contrato.

Quando o atestado falso é usado para tentar demonstrar uma capacidade técnica inexistente, a conduta pode ser vista também como fraude à licitação.

O art. 155, X, prevê a infração de comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude de qualquer natureza.

Esse inciso reforça que a lei pune condutas que demonstram falta de confiabilidade do licitante. Em contratação pública, confiança documental é requisito básico.

O art. 156 lista quatro sanções: advertência, multa, impedimento de licitar e contratar e declaração de inidoneidade para licitar ou contratar.

Essas sanções não têm a mesma gravidade. Advertência é a mais leve. Multa atinge o patrimônio. Impedimento restringe licitações e contratos em determinado âmbito. Inidoneidade é a sanção mais grave.

O ponto decisivo é este: documento falso não costuma ser tratado como erro leve.

O art. 156, § 5º, determina que a declaração de inidoneidade será aplicada ao responsável pelas infrações previstas nos incisos VIII, IX, X, XI e XII do art. 155.

Como a apresentação de documentação falsa está no art. 155, VIII, a consequência natural pode ser a sanção mais grave: declaração de inidoneidade.

A declaração de inidoneidade impede o responsável de licitar ou contratar com a Administração Pública direta e indireta de todos os entes federativos, pelo prazo mínimo de três anos e máximo de seis anos, no regime da Lei nº 14.133/2021.

Em termos práticos: a empresa pode ficar impedida de vender para órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

A inidoneidade não depende necessariamente de contratação efetiva.

O TCU tem entendimento de que a apresentação de documentação falsa em licitação configura ilícito formal. A tentativa de induzir a Administração em erro já é suficiente para caracterizar a gravidade da conduta, mesmo sem contrato assinado, dano comprovado ou alteração efetiva do resultado.

Não é necessário vencer a licitação para criar um problema sancionador. Usar documento falso para tentar se habilitar já pode ser suficiente.

5. Advertência, multa, impedimento, inidoneidade e dosimetria

A advertência, prevista no art. 156, I, é aplicada exclusivamente para a infração de dar causa à inexecução parcial do contrato, quando não se justificar sanção mais grave.

Por isso, em caso de atestado falso, a advertência normalmente não será o caminho adequado. Documento falso tem gravidade muito superior a uma falha contratual leve.

A multa, prevista no art. 156, II, pode ser aplicada a qualquer infração do art. 155, nos limites definidos pela lei, pelo edital ou pelo contrato.

A multa pode vir junto com sanções mais graves. A empresa não deve pensar que, por sofrer inidoneidade, estará livre de pagar multa.

O impedimento de licitar e contratar, previsto no art. 156, III, aplica-se principalmente às infrações dos incisos II a VII do art. 155, quando não se justificar penalidade mais grave.

Esse impedimento tem alcance mais limitado do que a declaração de inidoneidade. Ele impede licitar e contratar no âmbito da Administração Pública direta e indireta do ente federativo que aplicou a sanção, pelo prazo máximo de três anos.

A declaração de inidoneidade, prevista no art. 156, IV, é a sanção mais grave.

Ela é voltada para condutas como documentação falsa, fraude, comportamento inidôneo, atos ilícitos destinados a frustrar objetivos da licitação e atos lesivos da Lei Anticorrupção.

Antes de enviar um atestado duvidoso, a empresa precisa medir o risco real: a discussão pode deixar de ser sobre habilitação e passar a ser sobre sobrevivência no mercado público.

O art. 156, § 1º, determina que, na aplicação das sanções, sejam considerados a natureza e a gravidade da infração, as peculiaridades do caso concreto, agravantes, atenuantes, danos e a implantação ou aperfeiçoamento de programa de integridade.

A Administração não deve aplicar sanção de forma automática. Precisa avaliar se o documento foi fabricado, se havia contrato real, se houve execução parcial, se existiu erro justificável, se a empresa tentou corrigir, se houve intenção de enganar e se havia outros documentos de suporte.

Mesmo que o ilícito formal não dependa de dano para existir, o dano pode influenciar a dosimetria.

Se a fraude causou contratação indevida, prejuízo financeiro, atraso no serviço ou exclusão de concorrentes, a sanção tende a ser mais severa.

Programa de integridade também deve ser considerado.

Ele deve demonstrar controles reais: conferência documental, responsabilidades definidas, canal de denúncia, treinamento, revisão de atestados, aprovação interna antes do envio e medidas para evitar repetição.

6. Processo de responsabilização: defesa, prova e análise jurídica

A aplicação de impedimento de licitar e contratar ou de declaração de inidoneidade exige processo de responsabilização, conforme o art. 158 da Lei nº 14.133/2021.

A Administração não pode aplicar sanções graves sem processo adequado. Deve haver apuração, intimação, oportunidade de defesa e análise dos fatos.

O processo deve ser conduzido por comissão composta de dois ou mais servidores estáveis, ou empregados públicos dos quadros permanentes quando o órgão não possuir servidores estatutários.

Isso busca dar maior segurança à apuração. A sanção é grave demais para ser aplicada de forma improvisada.

O licitante ou contratado deve ser intimado para apresentar defesa escrita e especificar as provas que pretende produzir, no prazo de quinze dias úteis.

Esse prazo precisa ser tratado com prioridade máxima. Defesa sancionadora não deve ser feita às pressas nem com argumentos genéricos.

O art. 156, § 6º, determina que a declaração de inidoneidade será precedida de análise jurídica e aplicada por autoridade competente de nível elevado.

Isso reforça a gravidade da sanção. A inidoneidade não deve ser aplicada sem controle jurídico prévio e sem decisão de autoridade competente.

Recebeu intimação para processo sancionador? Não trate como simples resposta administrativa. Organize prova, linha do tempo, documentos fiscais, contratos, responsáveis internos e explicação técnica.

A defesa deve montar uma linha do tempo completa.

A empresa deve indicar quando o contrato foi assinado, quando o serviço começou, quando foi executado, quando houve medições, quando foram emitidas notas fiscais, quando houve pagamentos e quando o atestado foi emitido.

Também deve reunir documentos que comprovem a execução real.

Contrato, aditivos, notas fiscais, ordens de serviço, relatórios de execução, medições, comprovantes de pagamento, e-mails, registros de sistema, fotos, recibos, termos de aceite e comunicações formais podem ser essenciais.

A empresa deve verificar a compatibilidade entre atestado e contrato.

O período declarado no atestado deve conversar com a vigência contratual. O objeto descrito deve conversar com o objeto contratado. As quantidades devem conversar com notas, medições e relatórios.

Defesa forte não é dizer “agimos de boa-fé”. Defesa forte é apresentar documentos que confirmem a boa-fé e a execução real.

7. Diligência, notas fiscais e conferência documental

A Administração pode realizar diligência para esclarecer documentos e verificar informações relevantes da habilitação, respeitados os limites da lei e do edital.

Diligência não existe apenas para beneficiar o licitante. Ela também serve para proteger a Administração contra documentos inconsistentes, incompletos ou potencialmente falsos.

Quando há dúvida sobre a veracidade de um atestado, é razoável que a Administração solicite documentos de suporte.

Notas fiscais, contratos, comprovantes de pagamento, relatórios e contato com a empresa emissora do atestado podem ajudar a confirmar se a prestação de serviço realmente ocorreu.

No caso analisado pelo TCU, a exigência de notas fiscais em diligência foi considerada medida legítima para aferir a veracidade das informações.

Se a diligência busca apenas confirmar se o atestado é verdadeiro, a recusa ou incapacidade de comprovar pode piorar a situação da empresa.

Diligência presencial não substitui automaticamente a prova documental exigida.

Visitar local, falar com pessoas ou verificar estrutura pode ser útil em alguns casos, mas não elimina a necessidade de demonstrar documentalmente que o serviço declarado foi executado.

8. TCU, Lei nº 14.133/2021, CEIS e CNEP

O TCU pode declarar a inidoneidade de licitante fraudador com fundamento no art. 46 da Lei nº 8.443/1992.

Esse dispositivo permite ao Tribunal declarar a inidoneidade por até cinco anos para participar de licitações na Administração Pública Federal quando verificada fraude comprovada à licitação.

No Acórdão 2020/2026-Plenário, o TCU declarou a inidoneidade da empresa pelo prazo de um ano.

Esse prazo decorre do regime próprio do TCU, baseado na Lei nº 8.443/1992. Não deve ser confundido automaticamente com o prazo da declaração de inidoneidade aplicada pela Administração com base na Lei nº 14.133/2021.

Pela Lei nº 14.133/2021, a declaração de inidoneidade prevista no art. 156, IV, observada a hipótese do art. 156, § 5º, tem prazo mínimo de três anos e máximo de seis anos.

Um mesmo fato pode gerar discussão no órgão contratante, nos cadastros de sanções, no Tribunal de Contas e, eventualmente, em outras esferas. Cada instância deve observar sua base legal, seu procedimento e seus limites.

O entendimento do TCU sobre documento falso é rigoroso: a apresentação de atestado com conteúdo falso pode configurar fraude à licitação por si só.

A tentativa de induzir a Administração em erro já atinge a integridade da licitação. A discussão pode não terminar com a desclassificação no pregão.

Empresas que dependem de licitações precisam entender esta diferença: a sanção pode vir do órgão contratante, do Tribunal de Contas ou do Poder Judiciário ou de todos eles, conforme o caso e a base legal aplicada.

O art. 161 da Lei nº 14.133/2021 determina que os órgãos e entidades informem e mantenham atualizados os dados relativos às sanções aplicadas, para fins de publicidade no CEIS e no CNEP.

CEIS é o Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas. CNEP é o Cadastro Nacional de Empresas Punidas. Esses cadastros tornam a sanção visível para órgãos, parceiros e interessados.

A publicidade da sanção pode afetar novas licitações, reputação comercial, crédito, parcerias e contratos futuros.

Empresas que têm o Poder Público como cliente precisam tratar sanções administrativas como risco estratégico, não apenas como problema jurídico isolado.

O custo de um atestado falso não é apenas jurídico. Ele pode atingir faturamento, reputação, contratos futuros e confiança do mercado.

9. Art. 163 da Lei nº 14.133/2021: reabilitação não é automática

O art. 163 da Lei nº 14.133/2021 admite a reabilitação do licitante ou contratado perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.

Reabilitação é o caminho para a empresa tentar recuperar sua condição de contratar depois de cumprir os requisitos legais. Mas ela não acontece automaticamente apenas porque o tempo passou.

O primeiro requisito é a reparação integral do dano causado à Administração Pública.

Se houve dano, ele deve ser reparado integralmente. Isso pode envolver valores, prejuízos, custos administrativos ou outros impactos apurados no processo.

O segundo requisito é o pagamento da multa.

Se a sanção veio acompanhada de multa, a empresa não pode ignorar esse ponto. O pagamento é requisito expresso para reabilitação.

O terceiro requisito é o transcurso do prazo mínimo: um ano para impedimento de licitar e contratar e três anos para declaração de inidoneidade.

No caso da inidoneidade, a empresa precisa observar o prazo mínimo legal e os demais requisitos cumulativos.

O quarto requisito é o cumprimento das condições de reabilitação definidas no ato punitivo.

A decisão sancionadora pode estabelecer condições específicas. A empresa precisa ler o ato com atenção e cumprir exatamente o que foi determinado.

O quinto requisito é análise jurídica prévia, com posicionamento conclusivo quanto ao cumprimento dos requisitos legais.

Alguém juridicamente competente deverá avaliar se a empresa realmente cumpriu tudo o que a lei e a decisão sancionadora exigiam.

O parágrafo único do art. 163 exige, para infrações dos incisos VIII e XII do art. 155, implantação ou aperfeiçoamento de programa de integridade como condição de reabilitação.

Como o atestado falso pode se enquadrar no art. 155, VIII, a empresa sancionada por documentação falsa deve demonstrar medidas reais de integridade, e não apenas apresentar um manual interno genérico.

Reabilitação não começa no fim da sanção. Ela começa quando a empresa decide corrigir processos internos, treinar pessoas e impedir repetição da conduta.

10. Programa de integridade e controles internos para reduzir o risco

Programa de integridade é um conjunto de medidas internas para prevenir, detectar e corrigir irregularidades.

No tema de atestados técnicos, ele precisa sair do papel. A empresa deve ter procedimento real de conferência documental antes de participar de licitações.

O primeiro controle é manter arquivo organizado de contratos executados.

Cada contrato usado para atestado deve ter pasta própria com contrato, aditivos, notas fiscais, comprovantes de pagamento, ordens de serviço, relatórios, fotos, e-mails e termo de aceite, quando houver.

O segundo controle é validar o conteúdo do atestado antes da assinatura.

A empresa deve conferir objeto, período, quantidade, local, valores, responsáveis, dados da contratante, assinaturas e correspondência com documentos de suporte.

O terceiro controle é impedir uso de atestado sem prova mínima.

Se a empresa não consegue comprovar a execução, não deve usar o documento. A dúvida deve ser resolvida antes do envio, não depois da diligência.

O quarto controle é definir responsáveis internos e treinar a equipe.

O setor comercial, técnico, financeiro, jurídico e de licitações precisa saber quem valida cada informação. Muitos problemas nascem de pressa, cópia de documentos antigos, falta de arquivo e ausência de revisão.

Uma empresa organizada não procura prova depois que o pregoeiro pede diligência. Ela já mantém essa prova pronta antes de disputar.

11. O que fazer antes do envio, se a suspeita surgir ou se o atestado falso for do concorrente

Se a empresa perceber erro no atestado antes de enviá-lo, deve interromper o uso do documento e revisar imediatamente a informação.

Enviar documento com dúvida relevante é assumir risco desnecessário. O correto é conferir o erro, buscar documentos de suporte e, se necessário, solicitar novo atestado à empresa emitente.

Se o erro for material e comprovadamente simples, pode ser corrigido antes da licitação.

Exemplo: grafia errada, número incompleto, referência contratual equivocada ou data digitada incorretamente, desde que a execução real esteja comprovada e a correção seja transparente.

Se o erro atingir objeto, período, quantidade ou execução efetiva, o cuidado deve ser muito maior.

Esses elementos são centrais para a qualificação técnica. Um erro nesses pontos pode ser interpretado como tentativa de ampliar artificialmente a experiência da empresa.

Se a empresa não conseguir comprovar a execução, não deve utilizar o atestado.

A melhor decisão pode ser não participar daquela licitação ou buscar outro documento válido. Perder uma oportunidade pode ser ruim, mas apresentar atestado sem base documental pode ser muito pior.

É melhor perder uma licitação por falta de atestado suficiente do que comprometer a empresa por apresentar documento sem lastro real.

Se a empresa for intimada por suspeita de atestado falso, deve levar a intimação a sério, preservar documentos, construir linha do tempo, evitar versões improvisadas e avaliar se houve falha interna.

Suspeita de atestado falso pode gerar inabilitação, desclassificação, processo sancionador, registro em cadastro público e declaração de inidoneidade. A resposta deve ser técnica, documentada e coerente.

Em processo sancionador, a empresa não deve responder apenas para “explicar”. Deve responder para provar.

Se a empresa suspeitar que o concorrente apresentou atestado falso, deve agir com cautela e objetividade.

Acusações graves exigem base mínima. A empresa não deve afirmar falsidade apenas porque desconfia da experiência do concorrente ou porque o preço dele é competitivo.

O caminho mais seguro é identificar inconsistência concreta e pedir diligência à Administração.

Pode ser divergência de datas, objeto incompatível, período impossível, empresa emissora sem relação com o serviço, ausência de capacidade da emitente, contrato inexistente ou documento com sinais de fabricação artificial.

A manifestação deve indicar documentos, itens do edital, inconsistências objetivas e providência pretendida.

O foco deve ser a verificação da verdade documental. A empresa pode dizer que há indícios objetivos que recomendam diligência, sem afirmar fraude dolosa sem prova suficiente.

Para questionar atestado do concorrente, não basta desconfiar. É preciso apontar inconsistência verificável e pedir providência objetiva.

12. Atestado técnico precisa ser verdadeiro, comprovável e defensável

Atestado de capacidade técnica falso pode levar à declaração de inidoneidade porque tenta demonstrar qualificação que a empresa não possui ou não consegue comprovar.

A Lei nº 14.133/2021 trata documentação falsa como infração grave. O art. 155, VIII, descreve a conduta. O art. 156 indica as sanções. O art. 163 mostra que voltar ao mercado público exige requisitos cumulativos.

O art. 156 é o centro da resposta sancionadora.

Ele prevê advertência, multa, impedimento e declaração de inidoneidade. Para documentação falsa, fraude e comportamento inidôneo, a sanção mais grave passa a ser uma possibilidade real.

O art. 163 é o caminho de retorno, mas não é simples.

A empresa precisa reparar dano, pagar multa, cumprir prazo mínimo, atender condições do ato punitivo, passar por análise jurídica e, nos casos de documentação falsa do art. 155, VIII, implantar ou aperfeiçoar programa de integridade.

O entendimento do TCU reforça o risco.

A apresentação de atestado de capacidade técnica falso pode configurar fraude à licitação por si só. Não é necessário que a empresa vença a licitação, assine contrato ou cause dano financeiro comprovado para que o problema exista.

A principal orientação para empresas é preventiva: só apresente atestado que possa ser provado.

Antes do envio, confira contrato, vigência, objeto, notas fiscais, medições, valores, período, assinatura, autoridade emissora e correspondência com o edital.

A principal orientação para defesa é documental: organize prova antes de argumentar.

Em suspeita de falsidade, a empresa precisa demonstrar a execução real, explicar divergências, apresentar documentos de suporte e demonstrar boa-fé com base em fatos verificáveis.

A principal orientação para questionar concorrente é técnica: peça diligência com base em inconsistências concretas.

A acusação de falsidade deve ser usada com responsabilidade. O caminho mais seguro é apontar os sinais objetivos e pedir que a Administração confira a autenticidade e a consistência documental.

Atestado técnico só deve ser enviado se for verdadeiro, comprovável e defensável.

 

Verdadeiro porque precisa corresponder aos fatos. Comprovável porque pode ser auditado. Defensável porque a empresa deve conseguir explicar o documento em eventual diligência ou processo sancionador.

Sua empresa confronta atestados com contratos, notas fiscais, medições e comprovantes antes de enviar a documentação de habilitação?

13. Licitações e a Comissão de Impedimento e Inidoneidade

A chamada “comissão de impedimento e inidoneidade é aquela prevista no art. 158 da Lei nº 14.133/2021, exigida quando a Administração pretende aplicar as sanções de impedimento de licitar e contratar ou de declaração de inidoneidade. Trata-se de etapa essencial do processo sancionador: antes de impor essas penalidades graves, a Administração deve instaurar processo de responsabilização, conduzido por comissão composta por dois ou mais servidores estáveis, que avaliará fatos e circunstâncias e intimará o licitante ou contratado para apresentar defesa escrita e indicar provas no prazo de 15 dias úteis.

A importância prática dessa comissão está em impedir punições improvisadas, automáticas ou baseadas apenas na gravidade aparente do fato. A comissão deve organizar a apuração, permitir contraditório, analisar a defesa, decidir sobre provas e fundamentar eventual indeferimento de provas ilícitas, impertinentes, desnecessárias, protelatórias ou intempestivas. O próprio art. 158 prevê alegações finais quando houver deferimento de novas provas ou juntada de provas indispensáveis, o que reforça que a sanção de impedimento ou inidoneidade exige processo sério, documentado e controlável.

Fazendo uma analogia com o PAD (Processo Administrativo Disciplinar), mas sem confundir as finalidades, é possível afirmar que o PAD existe, principalmente, para proteger o servidor estável contra perseguições e apurações disciplinares indevidas; já a comissão de impedimento e inidoneidade atua para proteger os princípios constitucionais da Administração e os princípios da Lei de Licitações, afastando do mercado público empresas que pratiquem condutas graves, como fraude, comportamento inidôneo ou descumprimentos relevantes. Por isso, algumas garantias e entendimentos do PAD podem servir como parâmetro de segurança jurídica, mas sem transformar o processo sancionador de empresas em processo disciplinar de servidor.

Para empresas, a mensagem central é clara: quando houver risco de impedimento ou inidoneidade, a defesa precisa tratar o processo da comissão como prioridade máxima. Não basta alegar boa-fé ou excesso de rigor; é necessário apresentar linha do tempo, documentos, provas, justificativas e demonstração concreta de proporcionalidade. 

14. Empresa que apresenta atestado de capacidade técnica falso em licitação pode responder criminalmente?

A afirmação precisa ser feita com cuidado técnico: a apresentação de atestado de capacidade técnica falso em licitação pode gerar responsabilização criminal, mas, em regra, quem responde criminalmente são as pessoas físicas envolvidas na conduta, e não a empresa como pessoa jurídica.

Em termos práticos, a empresa pode sofrer consequências administrativas graves, como inabilitação, desclassificação, multa, impedimento de licitar e declaração de inidoneidade. Na esfera criminal, porém, a apuração normalmente recai sobre quem falsificou, mandou falsificar, usou, enviou, assinou, intermediou ou apresentou o documento sabendo da falsidade.

Isso significa que sócios, administradores, diretores, empregados, procuradores, representantes comerciais, consultores, responsáveis técnicos ou terceiros podem ser investigados, desde que exista participação concreta. Não basta estar ligado à empresa. É preciso verificar quem fez o quê.

14.1. Atestado falso não é simples erro documental

O atestado de capacidade técnica é usado para provar experiência anterior da empresa. Ele demonstra que o licitante já executou objeto semelhante, em condições compatíveis com o que o edital exige.

Quando esse documento é falso, o problema deixa de ser apenas administrativo. A empresa pode estar tentando fazer a Administração acreditar em uma experiência que não existiu, não ocorreu daquele modo ou não pode ser comprovada.

Por isso, a falsidade em atestado técnico pode gerar consequências em três frentes: administrativa, perante o órgão licitante; de controle, perante o Tribunal de Contas; e criminal, perante polícia, Ministério Público e Poder Judiciário.

14.2. A responsabilidade criminal normalmente recai sobre pessoas físicas

No Direito Penal comum, responde quem pratica o crime ou concorre para sua prática. Assim, se um gerente manda produzir atestado falso, se um empregado altera documento verdadeiro, se um sócio autoriza o uso do atestado sabendo da falsidade, ou se um terceiro fabrica o documento, essas pessoas podem ser investigadas.

A empresa, como pessoa jurídica, poderá sofrer sanções administrativas e civis. A responsabilização penal da pessoa jurídica, no Brasil, é admitida expressamente em hipóteses específicas, como no campo ambiental. Para falsidade documental e crimes de licitação previstos no Código Penal, a responsabilização criminal, em regra, recai sobre pessoas naturais (físicas).

A formulação mais segura é esta: a apresentação de atestado falso por uma empresa pode gerar responsabilização criminal das pessoas físicas envolvidas na falsificação, no uso ou na apresentação consciente do documento.

14.3. Falsificação material: documento fabricado ou alterado

A falsificação material ocorre quando o problema está na própria formação do documento. É o caso de documento fabricado, assinatura falsa, alteração de conteúdo verdadeiro, montagem, adulteração ou criação de atestado que nunca foi emitido pela suposta contratante.

Se o documento for público, pode-se cogitar o art. 297 do Código Penal, que trata da falsificação de documento público. Se for particular, pode-se cogitar o art. 298, que trata da falsificação de documento particular.

Exemplo: a empresa apresenta atestado supostamente emitido por uma prefeitura, mas o órgão nunca emitiu o documento. Ou apresenta atestado de empresa privada com assinatura falsificada. Ou altera atestado verdadeiro para incluir prazo, quantidade, objeto ou local que não constavam originalmente.

Nessas situações, a apuração buscará identificar quem criou, alterou, assinou, validou ou apresentou o documento falso.

14.4. Falsidade ideológica: documento verdadeiro com conteúdo falso

A falsidade ideológica é diferente. Aqui, o documento pode ter aparência regular e assinatura verdadeira, mas o conteúdo inserido nele não corresponde à realidade.

Isso pode ocorrer quando o atestado declara que a empresa executou determinado serviço, mas esse serviço nunca foi prestado; informa quantidade superior à real; indica período inexistente; atribui à empresa experiência de terceiro; ou afirma cumprimento satisfatório sem base documental.

Nesses casos, pode-se cogitar o art. 299 do Código Penal, que trata da inserção de declaração falsa ou diversa da que deveria constar em documento público ou particular, com finalidade de alterar a verdade sobre fato juridicamente relevante.

Em licitação, a experiência técnica é fato juridicamente relevante. Ela pode definir se a empresa será habilitada ou inabilitada. Por isso, mentir no atestado não é detalhe sem importância.

14.6. Uso de documento falso: o risco de apresentar o atestado no sistema

Mesmo que a pessoa não tenha falsificado o atestado, ela pode responder pelo uso de documento falso se apresentar ou utilizar documento que sabe ser falso.

O art. 304 do Código Penal pune o uso de documentos falsificados ou alterados referidos nos arts. 297 a 302.

Em licitação eletrônica, o uso pode ocorrer quando o documento é anexado ao sistema, apresentado em diligência, enviado ao pregoeiro, juntado em recurso, encaminhado à comissão ou pregoeiro ou usado para comprovar habilitação.

A pergunta prática é: a pessoa sabia que o documento era falso ou assumiu conscientemente o risco de usar documento falso? Se a resposta for positiva, o risco criminal aumenta muito.

14.7. Dolo: nem todo atestado errado é crime

O Código Penal diferencia crime doloso e crime culposo. No crime doloso, o agente quer o resultado ou assume o risco de produzi-lo. Nos crimes de falsidade e uso de documento falso, em regra, exige-se dolo.

Isso significa que nem todo atestado com erro gera crime. Pode existir erro material, falha de digitação, divergência sanável, informação mal redigida ou problema documental sem intenção de enganar.

A situação muda quando há sinais de consciência da falsidade: documento produzido apenas para a licitação, datas incompatíveis, contrato inexistente, assinatura questionável, ausência de notas fiscais, explicações contraditórias, uso reiterado do mesmo documento falso ou tentativa de sustentar informação que a empresa sabe não ser verdadeira.

A linha divisória está na intenção e na consciência. Erro documental pode gerar correção, diligência ou até sanção administrativa. Documento falso usado conscientemente pode gerar investigação criminal.

14.8. Crimes específicos em licitações

Além dos crimes de falsidade documental, o Código Penal possui capítulo próprio sobre crimes em licitações e contratos administrativos.

Dependendo do caso concreto, a apresentação de atestado falso pode ser analisada também sob a ótica de crimes licitatórios. O art. 337-I pune quem impede, perturba ou frauda a realização de qualquer ato de processo licitatório.

Também pode haver discussão sobre o art. 337-F, quando a fraude busca frustrar o caráter competitivo da licitação com o objetivo de obter vantagem decorrente da adjudicação.

O art. 337-L trata da fraude em licitação ou contrato, mas sua aplicação exige atenção ao caso concreto, porque o dispositivo descreve hipóteses específicas.

A conclusão prática é: o enquadramento criminal não é automático. Ele depende dos fatos, do tipo de documento, da forma de falsidade, da finalidade, do momento do uso e dos efeitos produzidos ou pretendidos.

14.9. O mesmo fato pode gerar mais de uma apuração

A apresentação de atestado falso pode gerar, ao mesmo tempo, processo administrativo sancionador, representação ou apuração no Tribunal de Contas, investigação policial e procedimento no Ministério Público.

Essas esferas não são idênticas. A Administração apura infração administrativa. O Tribunal de Contas pode analisar fraude à licitação e aplicar consequências próprias. A esfera criminal investiga se houve crime e quem são as pessoas físicas responsáveis.

Por isso, a defesa precisa ser organizada desde o início. Uma explicação dada no processo administrativo pode ser lida depois em outra esfera. Documentos apresentados para tentar resolver a habilitação podem ser usados para aprofundar suspeitas.

Quando há indício de atestado falso, a empresa não deve tratar a situação como simples resposta ao pregoeiro. Deve organizar linha do tempo, documentos originais, contratos, notas fiscais, medições, pagamentos, e-mails, responsáveis internos e vínculo entre o atestado e a execução real.

14.10. Quem pode responder criminalmente

Podem ser investigadas as pessoas que participaram da produção, alteração, obtenção, validação ou apresentação do documento falso.

Isso pode incluir o sócio que determinou o uso do atestado, o empregado que anexou o documento sabendo da falsidade, o consultor que fabricou o arquivo, o responsável da empresa emitente que assinou informação falsa, o servidor que certificou fato inexistente ou qualquer terceiro que tenha concorrido para o crime.

O art. 29 do Código Penal é importante porque estabelece que quem concorre para o crime responde na medida de sua culpabilidade.

Em termos simples: a responsabilidade deve ser individualizada. Não basta dizer “a empresa apresentou”. É preciso identificar quem participou e com qual grau de consciência.

14.11. Como reduzir o risco criminal

A primeira providência é criar procedimento interno de validação de atestados antes de qualquer licitação.

A empresa deve conferir se o contrato existiu, se o serviço foi executado, se o período está correto, se as quantidades são reais, se há notas fiscais, medições, comprovantes de pagamento, relatórios, ordens de serviço e contato válido da emitente.

A segunda providência é proibir o uso de atestado sem lastro documental.

Se a empresa não consegue provar a experiência, o documento não deve ser apresentado. É melhor perder uma licitação por falta de atestado suficiente do que assumir risco administrativo e criminal por usar documento falso ou duvidoso.

A terceira providência é treinar quem atua na habilitação.

Muitas vezes, o risco nasce de pressa, improviso, cópia de documentos antigos, falta de conferência, confiança excessiva em terceiros ou ausência de comunicação entre comercial, jurídico, técnico e financeiro.

A quarta providência é manter registro de quem aprovou cada documento.

Isso protege a empresa e individualiza responsabilidades. Quem prepara, quem confere, quem aprova e quem envia documentação de habilitação deve saber que está praticando ato relevante.

14.12. O que fazer se a suspeita já surgiu

Se a Administração apontou suspeita de falsidade, a empresa deve parar de improvisar respostas e organizar prova.

O primeiro passo é preservar todos os documentos originais e versões eletrônicas. O segundo é montar uma linha do tempo. O terceiro é verificar a origem do atestado. O quarto é confrontar atestado, contrato, notas fiscais, medições e pagamentos. O quinto é identificar quem participou da preparação e envio do documento.

Se a empresa confirmar que houve erro interno, precisa avaliar a forma correta de tratar o problema, inclusive com medidas de correção, apuração interna e orientação jurídica adequada.

Se a empresa sustenta que o atestado é verdadeiro, deve provar isso de forma objetiva. Não basta afirmar boa-fé. É preciso demonstrar execução real.

14.13. Conclusão

A empresa que apresenta atestado de capacidade técnica falso em licitação pode, sim, gerar consequência criminal. Mas a formulação mais correta é: as pessoas físicas envolvidas na falsificação, no uso ou na apresentação consciente do documento falso podem ser responsabilizadas criminalmente.

O caso pode envolver falsificação de documento público, falsificação de documento particular, falsidade ideológica, certidão ou atestado falso, uso de documento falso e, conforme os fatos, crimes específicos em licitações.

O ponto essencial é a prova da conduta e do dolo. Quem falsifica, manda falsificar, usa ou apresenta documento sabendo da falsidade assume risco grave. Quem comete erro material sem intenção de enganar está em situação diferente, embora ainda possa enfrentar consequências administrativas.

Para empresas que atuam em licitações, a orientação prática é direta: atestado técnico só deve ser apresentado se for verdadeiro, comprovável e defensável.

Antes de anexar um atestado no sistema, confira contrato, objeto, período, quantidades, notas fiscais, medições, pagamentos, assinatura, autoridade emissora e compatibilidade com o edital.

Em licitação, documento técnico não deve ser tratado como formalidade. Ele pode decidir a habilitação, sustentar a contratação, gerar sanção administrativa e, nos casos graves, iniciar investigação criminal.

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