O Fiscal de Contrato na Nova Lei de Licitações

A nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Lei nº 14.133/2021, substitui os antigos marcos legais que regulavam as contratações públicas, consolidando um novo regime jurídico pautado por princípios mais modernos, instrumentos mais robustos de controle e responsabilização, e maior clareza nos papéis dos agentes públicos. Nesse contexto, a figura do fiscal de contrato assume papel central na execução contratual, como guardião da regularidade, da economicidade e da legalidade das contratações administrativas.

A atividade de fiscalização contratual não é nova na Administração Pública, estando presente tanto na Lei nº 8.666/1993 quanto em normas infralegais e em boas práticas administrativas. Contudo, a nova legislação traz avanços importantes ao detalhar o papel do fiscal, sistematizar suas atribuições e vincular sua atuação a um processo mais profissionalizado e técnico de gestão contratual. Essa mudança decorre da necessidade de aprimorar os controles internos e de garantir que a execução contratual produza resultados efetivos, sem desvios, omissões ou falhas que comprometam o interesse público.

I. O fundamento legal da fiscalização na Lei nº 14.133/2021

A nova Lei de Licitações disciplina a fiscalização contratual nos artigos 117 a 122. O artigo 117 estabelece que a execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um ou mais representantes da Administração especialmente designados. Essa regra consagra o dever de a Administração acompanhar a execução dos contratos firmados, eliminando qualquer margem para omissões ou atuações informais.

O poder-dever de fiscalizar não é uma faculdade da Administração, mas uma imposição legal. A omissão nesse dever pode ensejar responsabilização do ente público e dos agentes designados para tal fim. Assim, a fiscalização não se confunde com atos administrativos esporádicos ou com simples controles documentais; trata-se de uma atividade sistemática, técnica e contínua, orientada pela boa-fé, pela eficiência e pela transparência.

O §1º do artigo 117 prevê que a autoridade competente poderá designar um gestor do contrato, distinto do fiscal, que terá a função de coordenar sua execução e atuar como elo entre a contratada e a Administração. Já o §2º dispõe que, sempre que conveniente, poderá ser designado apoio técnico ou setorial para auxiliar na fiscalização. Essa previsão legitima a atuação compartilhada, multidisciplinar e colaborativa da fiscalização, com divisão de tarefas entre agentes com conhecimentos e atribuições distintas.

II. Atribuições do fiscal de contrato

As atribuições do fiscal de contrato são múltiplas e exigem conhecimento técnico, rigor processual e capacidade de análise crítica. De acordo com a legislação e as boas práticas, cabe ao fiscal acompanhar a execução contratual sob os seguintes aspectos:

1.        Verificar se os bens, serviços ou obras estão sendo entregues ou prestados conforme as cláusulas contratuais e os termos do edital.

2.        Registrar a ocorrência de eventuais falhas, atrasos, inadimplementos ou descumprimentos contratuais.

3.        Solicitar à contratada a correção de vícios e irregularidades identificadas.

4.        Analisar documentos fiscais, trabalhistas e previdenciários, nos casos em que o contrato exigir.

5.        Comunicar tempestivamente ao gestor do contrato qualquer fato que possa comprometer a boa execução contratual.

6.        Elaborar relatórios de fiscalização, com registro formal de todas as ocorrências relevantes.

7.        Sugerir a aplicação de sanções, quando cabível, com base em documentação e pareceres técnicos.

8.        Participar de reuniões de acompanhamento e alinhamento contratual.

Tais atividades demandam que o fiscal atue com isenção, diligência, clareza técnica e espírito de colaboração. A atuação não pode ser meramente formal ou protocolar; deve ser efetiva e voltada à garantia da plena satisfação do interesse público.

III. Atribuições compartilhadas: gestor, fiscais e apoio técnico

A Lei nº 14.133/2021 estabelece uma divisão clara e funcional entre os papéis do gestor do contrato, do fiscal e dos apoios técnicos. O gestor tem como função coordenar a execução global do contrato, interagir formalmente com a contratada, consolidar informações dos diversos fiscais e tomar decisões administrativas relevantes. Já os fiscais atuam em áreas específicas: fiscalização técnica, fiscalização administrativa, fiscalização local, entre outras, dependendo do objeto do contrato.

Esse modelo descentralizado favorece a especialização das tarefas e proporciona maior segurança jurídica ao processo de fiscalização. Por exemplo, o fiscal técnico pode ser um engenheiro que avalia a conformidade de uma obra, enquanto o fiscal administrativo confere a documentação de regularidade fiscal e trabalhista.

A atuação dos diversos fiscais deve ser harmoniosa e integrada, com comunicação constante com o gestor do contrato.

O apoio técnico ou setorial pode incluir profissionais de TI, engenheiros, arquitetos, advogados, médicos ou qualquer outro especialista necessário à correta avaliação da execução do objeto contratual. Essa possibilidade reconhece a complexidade das contratações públicas e a necessidade de suporte técnico para decisões mais seguras.

IV. Instrumentos e práticas de fiscalização

Para garantir eficácia na fiscalização contratual, é fundamental que a Administração utilize instrumentos de planejamento, controle e registro. Entre os principais mecanismos destacam-se:

·      Plano de fiscalização: documento que define os critérios, indicadores, frequência e métodos de fiscalização do contrato.

·      Checklists operacionais: auxiliam no acompanhamento sistemático das obrigações contratuais.

·      Relatórios de fiscalização: registros periódicos das atividades e ocorrências relevantes.

·      Sistema informatizado de gestão de contratos: ferramenta que centraliza documentos, prazos, notificações e alertas.

·      Reuniões de acompanhamento: encontros periódicos entre gestor, fiscais e contratada para ajustes e alinhamentos.

·      Registro fotográfico ou audiovisual: documentação de evidências da execução ou de irregularidades.

A adoção desses instrumentos contribui para a padronização das atividades, o aumento da transparência, a segurança jurídica e a rastreabilidade das decisões.

V. Responsabilidade do fiscal de contrato

O fiscal de contrato pode ser responsabilizado por omissão, negligência ou dolo no exercício de suas funções. Tal responsabilização pode ocorrer nas esferas administrativa, civil e até penal, a depender da gravidade da conduta e do prejuízo causado à Administração Pública.

 

“O fiscal de contrato, especialmente designado para o acompanhamento da obra, pode ser responsabilizado quando se omite na adoção de medidas necessárias à manutenção do ritmo de execução normal do empreendimento.” (TCU - Acórdão 2296/2019-Plenário - Relator: ANDRÉ DE CARVALHO)

Contudo, é importante destacar que o fiscal não responde por atos que estejam fora do seu alcance ou que não lhe tenham sido comunicados. Sua responsabilidade é limitada às atividades que lhe foram formalmente atribuídas, mediante designação expressa e capacitação adequada. Além disso, a atuação do fiscal deve ser sempre documentada, a fim de garantir sua segurança jurídica em eventuais processos de apuração de responsabilidades.

 

“O fiscal do contrato não pode ser responsabilizado caso não lhe sejam oferecidas condições apropriadas para o desempenho de suas atribuições. Na interpretação das normas de gestão pública, deverão ser considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo (art. 22, caput, do Decreto-lei 4.657/1942 - Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).” (TCU - Acórdão 2973/2019-Segunda Câmara - Relator: ANA ARRAES)

Por outro lado, a ausência de designação formal ou a inércia da Administração em capacitar e apoiar seus fiscais também pode ensejar responsabilidade da própria entidade pública. A estruturação dos controles internos e a formação contínua dos agentes são medidas indispensáveis à boa governança contratual.

VI. Capacitação e valorização dos fiscais

Um dos principais desafios enfrentados pelos entes públicos na implementação da nova lei é a formação de uma cultura de profissionalização da fiscalização contratual. Muitos servidores públicos são designados como fiscais sem a devida preparação técnica, sem apoio institucional e sem um arcabouço normativo interno que oriente sua atuação.

A capacitação dos fiscais deve incluir conteúdos sobre:

·      Legislação de contratos administrativos;

·      Responsabilidades funcionais;

·      Técnicas de fiscalização;

·      Elaboração de relatórios;

·      Utilização de sistemas eletrônicos de gestão;

·      Comunicação e relacionamento com contratadas.

Além da capacitação técnica, é essencial que os fiscais sejam valorizados pela Administração, com o reconhecimento formal da importância estratégica de sua função. A fiscalização não é uma tarefa meramente operacional, mas um dos pilares da integridade, da conformidade e da eficácia das políticas públicas.

VII. A importância da fiscalização para o controle e a governança

A fiscalização contratual tem papel fundamental no controle interno da Administração Pública. Sua atuação permite a detecção precoce de desvios, o saneamento de irregularidades, a responsabilização de contratadas inadimplentes e o fornecimento de dados essenciais para auditorias e avaliações de desempenho.

Além disso, os relatórios elaborados pelos fiscais servem como base para decisões sobre prorrogação, renovação, reequilíbrio econômico-financeiro e aplicação de penalidades. A ausência desses registros pode comprometer todo o ciclo contratual e gerar nulidades em processos administrativos.

A governança pública exige que os contratos sejam acompanhados de forma ativa e planejada. A atuação eficiente dos fiscais contribui para a realização dos objetivos institucionais e para a correta aplicação dos recursos públicos. Portanto, mais do que uma obrigação legal, a fiscalização contratual é um instrumento de gestão estratégica.

VIII. Considerações finais

A figura do fiscal de contrato ganha centralidade no novo regime jurídico de contratações públicas instituído pela Lei nº 14.133/2021. Sua atuação, agora expressamente normatizada, constitui uma das principais garantias de que a execução dos contratos administrativos se dará conforme os princípios constitucionais e legais que regem a Administração Pública.

Ao delimitar com clareza os papéis do fiscal, do gestor e dos apoios técnicos, a nova lei proporciona maior segurança jurídica, padronização de práticas e incentivo à profissionalização da fiscalização. Contudo, a eficácia desse novo modelo depende de investimentos em capacitação, estrutura de controle interno, sistemas informatizados e valorização dos servidores públicos envolvidos.

Em suma, o fiscal de contrato é um agente indispensável à boa gestão pública. Cabe à Administração prover os meios e o suporte para que ele possa cumprir sua função com técnica, responsabilidade e integridade. Assim, será possível avançar rumo a uma Administração mais eficiente, transparente e comprometida com o interesse público.

Gestão de contratos de prestação de serviços contínuos no âmbito da Administração Pública

Introdução

A gestão de contratos administrativos, especialmente os de prestação de serviços contínuos, representa uma atividade de alta complexidade e importância no contexto da Administração Pública. Trata-se de uma função estratégica que visa assegurar o cumprimento das obrigações contratuais, a qualidade dos serviços prestados, o respeito aos princípios da legalidade, eficiência, economicidade e, sobretudo, a adequada aplicação dos recursos públicos.

Com a promulgação da Lei nº 14.133/2021 — a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos —, novas diretrizes foram estabelecidas para a condução de todas as fases da contratação pública, incluindo aspectos relativos à gestão e fiscalização dos contratos, exigindo dos gestores e fiscais uma postura técnica, proativa e colaborativa. A referida norma trouxe avanços significativos no tocante à governança contratual, ao exigir planejamento adequado, monitoramento constante e ações corretivas tempestivas.

No caso específico dos contratos de prestação de serviços contínuos — aqueles que, pela natureza da atividade, não admitem solução de continuidade — a gestão torna-se ainda mais crítica, em razão da sua longa duração, da relevância dos serviços prestados e dos riscos envolvidos, especialmente no que tange à alocação de mão de obra e à necessidade de constante equilíbrio econômico-financeiro.

1. Conceito e características dos contratos de prestação de serviços contínuos

Os contratos de prestação de serviços contínuos são definidos, segundo a doutrina e a jurisprudência, como aqueles que envolvem atividades cuja paralisação pode comprometer a continuidade do serviço público, sendo, portanto, essenciais ao funcionamento da Administração. Geralmente, são contratos voltados à terceirização de atividades-meio, como limpeza, vigilância, segurança, recepção, telefonia, transporte, entre outros.

 

“A identificação dos serviços de natureza contínua não se faz a partir do exame propriamente da atividade desenvolvida pelos particulares, como execução da prestação contratual. A continuidade do serviço retrata, na verdade, a permanência da necessidade pública a ser satisfeita. Ou seja, o dispositivo abrange os serviços destinados a atender necessidades públicas permanentes, cujo atendimento não exaure prestação semelhante no futuro.” (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Revista dos Tribunais, 17ª edição, 2016, p. 1109)

A continuidade do serviço caracteriza-se não apenas pela execução ininterrupta, mas também pela necessidade de sua manutenção por longos períodos. Por essa razão, a legislação admite a prorrogação desses contratos por até 60 meses, conforme o art. 106, caput, da Lei nº 14.133/2021, sendo possível, em caráter excepcional, a prorrogação por até 10 anos.

A longa duração desses contratos exige uma atenção redobrada por parte da Administração Pública quanto à sua gestão, principalmente porque envolvem valores significativos, grande número de trabalhadores terceirizados, riscos trabalhistas e operacionais e a necessidade de constante acompanhamento da execução contratual.

2. Planejamento da contratação: o alicerce da boa gestão

Antes mesmo da celebração do contrato, o êxito da gestão contratual depende de um planejamento bem estruturado. A etapa do planejamento é onde se identificam os requisitos do serviço, os riscos envolvidos, os critérios de medição de desempenho e os instrumentos de fiscalização.

Nessa fase, destaca-se a importância da elaboração do Estudo Técnico Preliminar (ETP) e do Termo de Referência (TR), documentos essenciais para nortear a contratação. No ETP, são analisadas as necessidades da Administração, as alternativas de solução, os custos estimados, os riscos, entre outros fatores. Já o TR detalha o objeto do contrato, os critérios de aceitação dos serviços, as exigências de qualificação técnica e os mecanismos de controle.

A adequada definição do objeto e das responsabilidades da contratada é fundamental para evitar ambiguidades e dificuldades na fase de execução. Da mesma forma, a escolha do tipo de regime de execução — por exemplo, empreitada por preço global ou por preço unitário — deve ser compatível com a natureza do serviço, com vistas à economicidade e à viabilidade de fiscalização.

3. Estrutura da gestão contratual

A gestão de contratos na Administração Pública envolve uma atuação conjunta de diversos agentes, conforme previsto na Lei nº 14.133/2021. Entre os principais personagens, destacam-se:

·       Gestor do Contrato: responsável por acompanhar a execução geral do contrato, administrar prazos, aplicar sanções, elaborar relatórios gerenciais e intermediar a comunicação com a contratada.

·       Fiscal do Contrato: acompanha a execução física e operacional do objeto contratado, verifica o cumprimento das obrigações contratuais, valida as medições e atesta a conformidade dos serviços.

·       Equipe de Apoio: composta por servidores que auxiliam o gestor e o fiscal, especialmente em contratos de grande complexidade.

 

A atuação desses agentes deve ser formalizada por meio de designação expressa da autoridade competente. Além disso, é imprescindível que recebam capacitação técnica adequada para o desempenho das suas atribuições, considerando que a gestão contratual exige conhecimento jurídico, contábil, técnico e administrativo.

4. Atribuições e responsabilidades do gestor e do fiscal

As atribuições do gestor e do fiscal estão detalhadas em normativos internos dos órgãos e na própria legislação, especialmente nos artigos 117 a 121 da Lei nº 14.133/2021.

O gestor do contrato deve:

 

·      Acompanhar o cumprimento das cláusulas contratuais.

·      Verificar a regularidade fiscal, trabalhista e previdenciária da contratada.

·      Aplicar penalidades administrativas, quando cabíveis.

·      Demandar providências para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro.

·      Manter registro atualizado da execução contratual.

 

Já o fiscal do contrato tem como principais atribuições:

 

·      Fiscalizar in loco a execução dos serviços.

·      Registrar ocorrências relevantes em relatório próprio.

·      Solicitar a substituição de empregados da contratada, se necessário.

·      Validar as faturas de pagamento, após verificação da conformidade dos serviços.

·      Informar imediatamente ao gestor eventuais descumprimentos contratuais.

 

A atuação conjunta e articulada entre gestor e fiscal é fundamental para o êxito da execução contratual. Ambos respondem por omissões e falhas na sua esfera de competência, conforme previsto no art. 118, §3º da Nova Lei de Licitações.

Vide “Atribuições e responsabilização do fiscal de contrato”.

5. Monitoramento e controle da execução contratual

O controle da execução contratual deve ser contínuo, técnico e documentado. Para tanto, é necessário estabelecer indicadores de desempenho, metas quantitativas e qualitativas, padrões de qualidade e mecanismos de aferição.

O uso de ferramentas tecnológicas, como sistemas informatizados de gestão de contratos, pode auxiliar na consolidação de dados, geração de alertas e elaboração de relatórios de desempenho. Da mesma forma, a adoção de checklists e formulários padronizados contribui para a uniformidade e confiabilidade das informações.

Além disso, o controle deve abranger a regularidade da contratada em relação aos encargos trabalhistas e previdenciários dos empregados vinculados ao contrato, por meio da verificação de documentos como folha de pagamento, GFIP, guias de recolhimento, contracheques e comprovantes de depósito de FGTS.

6. Riscos e medidas corretivas

Os contratos de serviços contínuos apresentam diversos riscos, que devem ser gerenciados ao longo da execução. Entre os mais comuns, destacam-se:

 

·      Inadimplemento de obrigações trabalhistas pela contratada.

·      Falta de substituição de empregados afastados.

·      Redução da qualidade dos serviços.

·      Solicitações indevidas de reequilíbrio econômico-financeiro.

·      Descumprimento de cláusulas contratuais.

 

Diante de qualquer ocorrência, cabe ao gestor e ao fiscal adotar medidas corretivas, como:

 

·      Notificações e advertências formais.

·      Aplicação de sanções previstas no contrato.

·      Suspensão temporária de pagamentos.

·      Encaminhamento à assessoria jurídica para rescisão contratual, se for o caso.

·      Solicitação de substituição de empregados.

·      Recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, se devidamente justificada.

7. A importância do reequilíbrio econômico-financeiro

A Lei nº 14.133/2021 assegura o direito ao reequilíbrio econômico-financeiro do contrato sempre que houver fato superveniente e imprevisível que altere a equação original da proposta.

Nos contratos de serviços contínuos, os pedidos de reequilíbrio são frequentes, especialmente diante de alterações legislativas, acordos coletivos de trabalho e variações significativas nos preços de insumos. A análise desses pedidos exige rigor técnico e documental, considerando os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e interesse público.

Vide “A cláusula de equilíbrio econômico-financeiro: como utilizá-la?” e “Reajuste e Recomposição em Contratos Administrativos”.

8. Prorrogação contratual e revisão de condições

Conforme já mencionado, os contratos de serviços contínuos podem ser prorrogados até o limite de 60 meses. No entanto, a prorrogação deve estar condicionada à vantajosidade para a Administração e à avaliação da execução contratual até então.

A revisão de valores deve ocorrer sempre que comprovada a necessidade de reajuste ou reequilíbrio, sendo fundamental a instrução adequada do processo, com parecer técnico e jurídico favoráveis.

9. Boas práticas na gestão de contratos contínuos

Entre as boas práticas recomendadas para a gestão eficiente desses contratos, destacam-se:

 

·      Capacitação contínua dos gestores e fiscais.

·      Elaboração de planos de fiscalização.

·      Reuniões periódicas com a contratada.

·      Registro documental de todas as ocorrências relevantes.

·      Avaliação de desempenho da contratada com base em indicadores objetivos.

·      Planejamento antecipado da prorrogação ou nova licitação.

·      Padronização de rotinas e procedimentos internos.

10. Desafios enfrentados na prática

Apesar das diretrizes legais e das boas práticas disponíveis, a gestão de contratos contínuos enfrenta diversos desafios, tais como:

 

·      Falta de capacitação dos agentes designados.

·      Acúmulo de funções por parte dos gestores e fiscais.

·      Resistência das contratadas ao cumprimento de exigências documentais.

·      Fragilidade na comunicação entre as partes.

·      Interferência política na gestão contratual.

·      Ausência de mecanismos efetivos de responsabilização.

Conclusão

A gestão de contratos de prestação de serviços contínuos na Administração Pública exige planejamento, técnica, controle e comprometimento. É uma atividade que envolve não apenas o cumprimento das cláusulas contratuais, mas também a garantia da continuidade dos serviços públicos, a proteção do interesse público e a responsabilização dos agentes envolvidos.

A Nova Lei de Licitações e Contratos trouxe avanços importantes nesse campo, ao definir claramente os papéis dos agentes públicos e ao instituir mecanismos de governança, gestão de riscos e responsabilização. Contudo, a efetiva implementação dessas diretrizes depende da cultura organizacional, da capacitação dos servidores e da adoção de práticas gerenciais eficientes.

A boa gestão contratual é, antes de tudo, um instrumento de transformação da Administração Pública, na medida em que promove a legalidade, a transparência e a eficiência na aplicação dos recursos públicos. Em um cenário de crescente demanda por serviços públicos de qualidade, a excelência na gestão de contratos contínuos é não apenas desejável, mas indispensável.