A Essencialidade da Planilha de Formação de Preços, Notas Fiscais e Contratos para Comprovação de Exequibilidade em Licitações

A desclassificação do licitante inicialmente vencedor em um processo licitatório, seja por inabilitação, inobservância de prazos, inexequibilidade dos preços propostos ou qualquer outra falha que impeça a contratação, é uma situação que exige da Administração Pública uma análise cuidadosa ao convocar o licitante remanescente. Nesse cenário, a necessidade de exigir a planilha de formação de preços e custos, notas fiscais e contratos firmados com outros órgãos da Administração Pública e empresas privadas para a comprovação da exequibilidade dos preços ofertados pelo novo convocado não é apenas uma boa prática, mas uma medida crucial para a proteção do interesse público e a garantia da lisura do certame.

Por Que Essa Exigência é Imperativa?

A Administração tem o dever de contratar a proposta mais vantajosa, o que não se resume apenas ao menor preço. A exequibilidade da proposta é um pilar fundamental para assegurar que o contrato será cumprido integralmente, sem interrupções ou prejuízos para o erário. Quando um licitante remanescente é convocado, a presunção de que seu preço é competitivo e exequível, baseada apenas na sua posição original no ranking, pode ser falha. Diversos fatores podem ter levado à desclassificação do primeiro colocado, e a análise superficial da proposta do segundo (ou subsequente) pode mascarar problemas de subpreço ou deficiência na sua composição.

A exigência da planilha de formação de preços e custos permite que a Administração detalhe e compreenda a estrutura do valor global ofertado. Nela, devem estar discriminados itens como:

* Custos diretos: mão de obra, materiais, equipamentos, insumos.

* Custos indiretos: despesas administrativas, supervisão, seguros.

* Encargos sociais e trabalhistas: FGTS, INSS, férias, 13º salário.

* Despesas tributárias: impostos, contribuições.

* Lucro: margem de rentabilidade pretendida pelo licitante.

Essa transparência é vital para identificar se o preço ofertado cobre todos os custos inerentes à execução do objeto, além de uma margem de lucro razoável. Preços excessivamente baixos podem indicar que o licitante não considerou todos os custos, o que, no futuro, pode levar a pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro, paralisações na execução ou, pior, o abandono do contrato.

Paralelamente, a solicitação de notas fiscais de aquisição de insumos, materiais ou serviços relacionados à composição do preço da proposta é uma prova material robusta da realidade dos custos apresentados na planilha. Elas conferem credibilidade e verificabilidade aos valores declarados pelo licitante. Sem essa comprovação documental, a planilha, por si só, poderia ser meramente especulativa. As notas fiscais permitem que a Administração:

* Valide os preços unitários de itens relevantes da planilha.

* Verifique a existência de contratos com fornecedores para os insumos e serviços essenciais.

* Corrobore a capacidade do licitante de obter os recursos necessários para a execução do contrato.

Acrescente-se que devem ser exigidos, ainda, contratos  firmados com outros órgãos da Administração Pública e empresas privadas, os quais devem refletir valores iguais ou inferiores aos ofertados pelos novos convocados, com abrangência de escopo e volume de fornecimentos  ou serviços equivalentes ou até superiores aos previstos no edital do certame.

Fundamentação Legal e Doutrinária

A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 90, § 2º, ressalvado o disposto no § 4º do mesmo dispositivo, dispõe expressamente sobre a possibilidade de convocação dos licitantes remanescentes, respeitada a ordem de classificação, para assumir as obrigações nos mesmos termos da proposta do primeiro colocado. Vejamos:

“Art. 90. [...]

§ 2º Será facultado à Administração, quando o convocado não assinar o termo de contrato ou não aceitar ou não retirar o instrumento equivalente no prazo e nas condições estabelecidas, convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para a celebração do contrato nas condições propostas pelo licitante vencedor.

[...]

§ 4º Na hipótese de nenhum dos licitantes aceitar a contratação nos termos do § 2º deste artigo, a Administração, observados o valor estimado e sua eventual atualização nos termos do edital, poderá:

I - convocar os licitantes remanescentes para negociação, na ordem de classificação, com vistas à obtenção de preço melhor, mesmo que acima do preço do adjudicatário;

II - adjudicar e celebrar o contrato nas condições ofertadas pelos licitantes remanescentes, atendida a ordem classificatória, quando frustrada a negociação de melhor condição.”

Ocorre que assumir o contrato “nos mesmos termos” da proposta anterior impõe, muitas vezes, ao licitante remanescente o dever de readequar seus custos a uma realidade orçamentária que ele mesmo não propôs inicialmente, o que pode suscitar dúvidas quanto à exequibilidade da proposta remanescente.

Nesse cenário, a exigência de planilhas de formação de preços detalhadas e comprovações documentais, como notas fiscais e contratos de fornecimento, emerge não apenas como faculdade, mas como uma obrigação técnica da Administração, que deve agir com diligência na verificação da viabilidade econômico-financeira da contratação.

A necessidade dessa análise aprofundada encontra amparo nos princípios basilares do direito administrativo, como a legalidade, a isonomia, a economicidade e a eficiência. A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos), em diversos dispositivos, reforça a importância da verificação da exequibilidade e da busca pela proposta mais vantajosa. Embora não haja um artigo que explicitamente determine a exigência de planilha e notas fiscais para o licitante remanescente nesse contexto específico, a interpretação sistemática da lei, em conjunto com a jurisprudência dos Tribunais de Contas, aponta para essa necessidade como uma medida de zelo e cautela na gestão dos recursos públicos.

Não obstante, se para o § 6º do art. 135 da Lei nº 14.133/2021 é imprescindível a “demonstração analítica da variação dos custos, por meio de apresentação da planilha de custos e formação de preços” para fins de repactuação de preços, com maior razão se deve exigir tal comprovação no momento da apresentação das propostas (do licitante detentor do melhor preço no curso normal da licitação ou dos novos convocados).

O art. 59, III, § 2º, da Lei nº 14.133/2021, por exemplo, estabelece que:

“Art. 59. Serão desclassificadas as propostas que:

(...)

III - apresentarem preços inexequíveis ou permanecerem acima do orçamento estimado para a contratação;

(...)

§ 2º A Administração poderá realizar diligências para aferir a exequibilidade das propostas ou exigir dos licitantes que ela seja demonstrada, conforme disposto no inciso IV do caput deste artigo.

(...)”

Para se chegar à conclusão de que determinada proposta é inexequível, a análise da planilha, das notas fiscais e dos contratos é indispensável.

Riscos da Não Exigência

A omissão na exigência desses documentos pode acarretar sérios prejuízos para a Administração Pública:

1. Contratação de Proposta Inexequível: Leva a contratos não cumpridos, atrasos, aditivos excessivos ou a necessidade de uma nova licitação, gerando custos adicionais e descontinuidade dos serviços.

2. Dano ao Erário: Pagamento por serviços ou produtos que não são entregues ou que são de qualidade inferior devido à insuficiência de recursos do contratado.

3. Fraudes e Conluios: A falta de transparência na composição dos preços pode abrir brechas para práticas anticompetitivas, como o "dumping", onde um licitante oferece preços abaixo do custo para eliminar a concorrência, com a intenção de renegociar o contrato posteriormente.

4. Desconfiança no Processo Licitatório: A ausência de rigor na análise pode minar a confiança dos demais licitantes e da sociedade na integridade dos procedimentos de contratação pública.

Conclusão

A convocação do licitante remanescente após a desclassificação do primeiro colocado não é um mero procedimento formal de substituição. Pelo contrário, exige da Administração Pública uma nova e aprofundada diligência na análise da exequibilidade da proposta. A exigência da planilha de formação de preços e custos, detalhada e com a devida fundamentação, aliada à apresentação de notas fiscais e outros comprovantes de despesas e de contratos celebrados com terceiros, é um instrumento indispensável para mitigar riscos, assegurar a economicidade e a eficiência da contratação e, acima de tudo, resguardar o interesse público. Agir de outra forma seria negligenciar a responsabilidade de zelar pela correta aplicação dos recursos da sociedade.