Inclusão de documento novo x documento que comprova condição de habilitação preexistente

 

* PREEXISTENTE = JÁ EXISTIA ANTES

1. A ideia central do julgado

O Acórdão TCU nº 2443/2021-Plenário firmou um entendimento muito relevante: a proibição de apresentar “documento novo” não impede que o licitante apresente, em diligência, documento destinado apenas a comprovar uma condição de habilitação que já existia antes da abertura da sessão pública.

Esse é o ponto principal. A Administração não deve olhar apenas para a data de emissão do documento. Deve verificar se a condição comprovada por ele já existia no momento correto. Se existia, o documento posterior pode ser aceito como prova de um fato anterior. Se não existia, a diligência não pode salvar a empresa.

2. Documento novo não é sempre documento emitido depois

O grande avanço do acórdão está em separar duas situações diferentes: documento emitido depois e condição criada depois.

Um documento pode ser emitido após a sessão e, ainda assim, comprovar uma situação anterior. Nesse caso, ele não cria uma nova habilitação; apenas prova algo que já existia. O que a lei impede é o licitante passar a cumprir o requisito depois do prazo, não a comprovação posterior de uma situação preexistente.

3. O caso concreto

O caso envolveu o Pregão Eletrônico nº 45/2020, promovido pelo Grupamento de Apoio do Rio de Janeiro do Comando da Aeronáutica, para contratação de serviços de coleta, transporte e destinação final de resíduos.

A empresa havia sido inicialmente habilitada. Depois, a Administração entendeu que ela precisava comprovar a participação do engenheiro químico indicado como responsável técnico nos serviços constantes do atestado apresentado. Como a CAT foi emitida após a abertura do certame, a empresa foi inabilitada. O TCU considerou essa inabilitação irregular. Uma coisa é a (data da) emissão da CAT, outra coisa é o fato de o engenheiro ter efetivamente participado como responsável técnico nos serviços descritos no atestado.

4. A CAT posterior comprovava fato anterior

No caso julgado, a CAT nº 24097/2021 foi emitida em 9/3/2021, mas comprovava a participação do engenheiro químico nos serviços desde 3/6/2020, antes da abertura do certame.

Aqui está o detalhe decisivo. A CAT era posterior, mas a condição técnica era anterior. A Administração errou ao tratar a data de emissão da CAT como se fosse a data de nascimento da experiência profissional. O documento apenas formalizou uma realidade que já existia.

5. A tese do TCU

Para o TCU, a apresentação da CAT em diligência não era motivo plausível para inabilitação, porque o documento se destinava a comprovar condição preexistente à sessão pública.

O Tribunal não autorizou a empresa a adquirir nova qualificação depois da disputa. Ele apenas reconheceu que a empresa já possuía a condição exigida e que o documento posterior servia para comprovar essa realidade. Essa diferença é essencial para aplicar corretamente o art. 64 da Lei nº 14.133/2021.

6. Relação com o Acórdão TCU nº 1211/2021-Plenário

O Acórdão 2443/2021 apoiou-se no entendimento firmado no Acórdão 1211/2021-Plenário, segundo o qual admitir documento que ateste condição preexistente à abertura da sessão não viola a isonomia nem a igualdade entre os licitantes.

A lógica é simples: todos os licitantes continuam obrigados a possuir as condições de habilitação no momento correto. Ninguém ganha prazo extra para se qualificar. A diligência apenas permite comprovar melhor uma situação que já existia. Por isso, não há privilégio indevido.

7. A leitura correta do art. 64 da Lei nº 14.133/2021

O art. 64 proíbe, após a entrega dos documentos de habilitação, a substituição ou apresentação de novos documentos, salvo em sede de diligência, para complementar informações sobre documentos já apresentados e apurar fatos existentes à época da abertura do certame, ou para atualizar documentos vencidos depois da apresentação das propostas.

A norma não deve ser lida de forma mecânica. Ela busca impedir que o licitante mude sua situação depois do prazo, mas também permite que a Administração esclareça falhas, omissões ou dúvidas sobre fatos que já existiam. O dispositivo combina estabilidade documental com busca da verdade material.

8. O inciso I do art. 64

O inciso I permite complementar informações sobre documentos já apresentados, desde que isso seja necessário para apurar fatos existentes na época da abertura do certame.

A expressão mais importante é “fatos existentes”. A diligência é válida quando serve para confirmar uma realidade anterior. Ela não é válida quando serve para criar uma realidade nova. O marco temporal continua sendo a abertura da sessão ou o momento definido no edital.

9. O inciso II do art. 64

O inciso II permite atualizar documentos cuja validade tenha expirado depois da data de recebimento das propostas.

Essa regra evita exclusões desnecessárias em processos demorados. Se a certidão era válida quando deveria ser, mas venceu durante a tramitação da licitação, a Administração pode pedir atualização. O problema seria aceitar documento que só passou a demonstrar regularidade depois do prazo correto.

10. O § 1º do art. 64

O § 1º autoriza o saneamento de erros ou falhas que não alterem a substância dos documentos nem sua validade jurídica, mediante despacho fundamentado, registrado e acessível a todos.

Esse dispositivo impede que pequenas falhas formais eliminem licitantes aptos. Mas o saneamento deve ser transparente. A Administração precisa explicar por que a falha não altera o conteúdo do documento e por que a aceitação não prejudica a igualdade entre os concorrentes.

11. O art. 64 não elimina a vinculação ao edital

O formalismo moderado não significa liberdade para ignorar as regras do edital.

O edital continua obrigatório. O que muda é a forma de interpretar falhas documentais. Se a empresa não possuía a condição exigida, deve ser inabilitada. Mas, se possuía a condição e apenas falhou na prova documental, a Administração deve avaliar se a diligência é possível.

12. A diligência não é segunda chance para adquirir requisito

A diligência não pode permitir que o licitante obtenha depois uma licença, registro, experiência, vínculo profissional ou regularidade que não possuía no momento correto.

Esse é o limite mais importante. A diligência serve para comprovar, esclarecer ou complementar. Não serve para criar condição de habilitação. Quando a empresa só passa a cumprir o requisito depois da sessão, aceitar o documento viola a igualdade entre os licitantes.

13. A diligência pode se tornar necessária

Quando houver dúvida razoável sobre uma condição preexistente, a Administração deve considerar a diligência antes de inabilitar.

O acórdão mostra que a diligência não deve ser vista apenas como faculdade sem importância. Em certas situações, inabilitar sem diligenciar pode significar afastar a proposta mais vantajosa por motivo formal, em prejuízo do interesse público.

14. O risco da inabilitação automática

A inabilitação automática por ausência ou falha documental pode gerar resultado contrário à finalidade da licitação.

A Administração pode parecer rigorosa e, ao mesmo tempo, tomar uma decisão ruim. Se a empresa era habilitada no momento correto e apenas deixou de apresentar prova adequada, a eliminação imediata pode reduzir a competitividade e prejudicar a contratação mais vantajosa.

15. O risco da aceitação excessiva

Por outro lado, aceitar qualquer documento posterior também é perigoso.

A Administração deve ter cuidado para não transformar a diligência em mecanismo de regularização tardia. O ponto decisivo é a preexistência. Sem prova segura de que a condição já existia, o documento posterior não deve ser aceito.

16. O ônus da preexistência é do licitante

Cabe ao licitante demonstrar que a condição comprovada pelo documento apresentado em diligência já existia antes da abertura da sessão pública.

Não basta afirmar que a situação era anterior. É preciso comprovar. Datas, registros, contratos, notas fiscais, ARTs, CATs, certidões e documentos de apoio devem permitir essa conclusão com segurança. Se houver dúvida relevante não esclarecida, a Administração deve rejeitar o saneamento.

17. Exemplo prático: CAT emitida depois

Uma empresa apresenta, em diligência, CAT emitida depois da sessão, mas referente a serviço executado antes e a profissional que já integrava seu quadro técnico no momento correto.

Essa é a situação mais próxima do Acórdão 2443/2021. A CAT posterior pode ser aceita porque comprova fato anterior. O documento não cria experiência nova, apenas certifica uma experiência que já existia.

18. Exemplo prático: CAT referente a atuação posterior

Uma empresa apresenta CAT emitida depois da sessão, mas o documento comprova que o profissional só passou a atuar ou só ingressou no quadro técnico depois da abertura do certame.

Nesse caso, a CAT não pode ser aceita. A condição técnico-profissional não era preexistente. A diligência não pode permitir que o licitante monte sua habilitação depois de iniciada a disputa.

19. Exemplo prático: atestado de capacidade técnica

Uma empresa executou serviço compatível antes da sessão, mas o atestado só foi emitido pelo cliente depois, em resposta à diligência.

O atestado pode ser admitido se comprovar serviço anterior, com objeto, período, quantidades e características compatíveis. O fato relevante é a execução do serviço antes do certame, não a data em que o cliente formalizou o atestado.

20. Exemplo prático: certidão fiscal

A empresa estava regular na data da apresentação das propostas, mas deixou de juntar a certidão correta ou apresentou documento com falha formal. Em diligência, apresenta certidão que comprova a regularidade já existente.

A aceitação pode ser defensável se a regularidade era anterior e comprovável. Situação diferente ocorre quando a empresa estava irregular no momento correto e só regularizou depois. Nesse caso, salvo regra legal específica, a diligência não deve ser aceita.

21. Exemplo prático: documento vencido

A certidão estava válida quando a empresa apresentou a proposta, mas venceu durante o andamento da licitação.

Aqui se aplica diretamente o art. 64, inciso II. A Administração pode solicitar documento atualizado. Não há vantagem indevida, porque o licitante estava regular quando precisava estar.

22. A posição do artigo sobre saneamento diligente

O artigo anexado acerta ao destacar que o art. 64 busca equilibrar estabilidade documental e saneamento de falhas. Porém, a leitura precisa ser ajustada quando afirma, de forma muito rígida, que documento não apresentado não poderia ser juntado em diligência mesmo que já existisse.

Depois dos Acórdãos 1211/2021 e 2443/2021, a interpretação mais segura é outra: documento ausente pode ser admitido se apenas comprovar condição preexistente. O que não se admite é documento que crie condição posterior ou altere substancialmente a habilitação.

23. A Administração deve fundamentar a aceitação

A aceitação de documento em diligência precisa ser motivada.

O despacho deve explicar qual requisito estava em discussão, qual documento foi apresentado, qual fato ele comprova, por que esse fato era anterior à sessão e por que a aceitação não altera a substância da habilitação nem viola a isonomia.

24. A Administração deve fundamentar a rejeição

A rejeição também precisa ser motivada.

Não basta dizer que o documento foi apresentado depois. A Administração deve demonstrar que a condição não era preexistente, que o documento altera a substância da habilitação ou que a falha não é sanável. A simples data posterior não resolve a análise.

25. Como o concorrente deve impugnar a diligência

O concorrente que pretende questionar a aceitação de documento em diligência deve demonstrar que a condição não existia no momento correto ou que houve alteração substancial da habilitação.

A alegação genérica de “documento novo” ficou mais fraca. O argumento forte é outro: a diligência permitiu criação posterior de requisito, substituição indevida de documento essencial ou vantagem incompatível com a igualdade entre licitantes.

26. Como o licitante deve responder à diligência

O licitante deve apresentar o documento acompanhado de explicação objetiva sobre a preexistência da condição.

A resposta não deve ser apenas juntar arquivo. Deve demonstrar a linha temporal: quando a condição surgiu, como ela se relaciona com o edital, por que já existia na abertura da sessão e quais documentos comprovam isso.

27. A síntese técnica do acórdão

A vedação do art. 64 não alcança documento posterior que apenas comprove condição de habilitação preexistente. Ela alcança documento posterior que crie, substitua ou altere condição que deveria estar presente desde o momento correto.

Essa é a fórmula mais segura. O foco deixa de ser a data do papel e passa a ser a data da condição. Documento posterior pode ser aceito. Condição posterior, não.

28. Conclusão

O Acórdão TCU nº 2443/2021-Plenário é essencial para interpretar corretamente o art. 64 da Lei nº 14.133/2021. Ele mostra que a diligência não é afronta à isonomia quando serve para comprovar fato anterior. Ao contrário, pode ser instrumento necessário para evitar inabilitações injustas e preservar a proposta mais vantajosa.

O entendimento do TCU não enfraquece a regra legal. Ele a torna mais precisa. A Administração continua proibida de aceitar regularização tardia de requisitos inexistentes. Mas não deve excluir licitante que já era habilitado e apenas falhou na apresentação ou na complementação da prova documental.

29. Conclusão

A melhor leitura é esta: a diligência é legítima quando confirma uma habilitação já existente; é ilegítima quando cria uma habilitação que não existia.

Esse critério preserva a igualdade, evita favorecimentos, reduz formalismo excessivo e fortalece o resultado útil da licitação. O art. 64 não deve ser usado para eliminar bons licitantes por falhas sanáveis, nem para permitir que empresas se qualifiquem depois do prazo. O equilíbrio está em verificar, com rigor, se a condição era preexistente.