Guia Definitivo e Passo a Passo para Requerer a Alteração Qualitativa de Contratos de Serviço sob a égide da Lei nº 14.133/2021

 

Introdução: A Prerrogativa da Mutabilidade e a Lógica de Harvard na Contratação Pública

A mutabilidade dos contratos administrativos não é uma falha, mas sim uma prerrogativa essencial da Administração Pública, consagrada pelo princípio da supremacia do interesse público. Em um ambiente dinâmico, especialmente na prestação de serviços, a rigidez contratual é inimiga da eficiência e da consecução do fim público.

A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) abraça essa lógica no seu art. 124, inciso I, que trata das alterações unilaterais impostas pela Administração, mas que, na prática, muitas vezes são deflagradas por uma solicitação técnica e fundamentada do Contratado.

Este guia visa fornecer um roteiro mais próximo do exato para que o Contratado requeira à Administração a alteração qualitativa de seu contrato de prestação de serviços, maximizando a chance de deferimento e garantindo a preservação do equilíbrio econômico-financeiro.

 

1. O Conceito e a Base Legal da Alteração Qualitativa

A alteração qualitativa, diferentemente da quantitativa (acréscimo ou supressão de quantidades), refere-se à modificação do projeto ou das especificações do objeto contratual. Trata-se de uma mudança no "como" ou no "que" se executa, sem necessariamente alterar o "quanto" (limite de 25% do valor).

1.1. O Dispositivo Chave: Mutabilidade para Adequação

A prerrogativa da alteração unilateral por parte da Administração, que fundamenta seu requerimento, está precisamente no art. 124, I, da Lei nº 14.133/2021.

“Art. 124. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:

I - unilateralmente pela Administração:

a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;

b) quando for necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;

(...)”

1.2. O Limite Inegociável: Não Transfiguração do Objeto

É fundamental compreender o limite imposto pelo art. 126 da mesma lei:

“Art. 126. As alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do art. 124 desta Lei não poderão transfigurar o objeto da contratação.”

Em essência, a alteração qualitativa deve ser uma evolução ou um ajuste, e nunca a criação de um novo contrato.

Característica	Alteração Qualitativa (art. 124, I, 'a')	Alteração Quantitativa (art. 124, I, 'b')
O que muda?	Especificações, projeto, métodos de execução.	Quantidade de itens, serviços ou obras.
Objetivo	Melhor Adequação Técnica ao Interesse Público.	Ajuste ao volume necessário.
Limite Valorativo?	Não há limite percentual direto pela natureza qualitativa, mas deve respeitar o objeto e as regras de reequilíbrio.	Limite de 25% (acréscimo ou supressão) para obras, serviços e compras, e 50% para reforma de edifício ou de equipamento.
Exemplo (Serviços)	Substituir um software de gerenciamento de equipes por outro mais robusto, alterando as especificações técnicas exigidas.	Aumentar o número de postos de vigilância de 10 para 12.

 

2. Roteiro Passo a Passo: A Estrutura do Requerimento Vencedor

O sucesso do seu pedido reside na fundamentação técnica, jurídica e econômica impecável. A Administração busca respaldo legal e segurança para decidir.

2.1. Passo 1: O Fato Novo e a Identificação da Inadequação (A Justificativa Técnica)

Toda alteração qualitativa nasce de uma situação superveniente, imprevista ou imprevisível que torna a execução original ineficaz, ineficiente ou incompatível com o interesse público.

* Ação: Documente o Fato Novo.

* Exemplo: Contrato de serviço de Digitalização de Arquivos. Descobre-se que a tecnologia de reconhecimento óptico de caracteres (OCR) prevista nas especificações originais (exigência qualitativa) é ineficaz para o tipo de documento histórico encontrado, exigindo a substituição do software e a redefinição do método de indexação.

* Justificativa: Demonstre, tecnicamente, que a especificação original prejudica a consecução do objetivo final do contrato ("melhor adequação técnica aos seus objetivos", art. 124, I, 'a').

2.2. Passo 2: A Proposta de Solução e as Novas Especificações (O "Novo Projeto")

Não basta apontar o problema; é preciso apresentar a solução.

* Ação: Elabore uma Proposta de Modificação de Especificações Detalhada (memória de cálculo, benchmarks, manuais técnicos do novo método/produto).

* Essencial: A proposta deve demonstrar que a mudança mantém a finalidade essencial do contrato (ex.: o serviço continua sendo de digitalização e indexação, mas com ferramentas diferentes).

2.3. Passo 3: O Impacto Econômico-Financeiro

A alteração qualitativa, via de regra, acarreta uma modificação nos custos (para mais ou para menos). A Constituição Federal (art. 37, XXI) e a Lei nº 14.133/2021 (art. 124, II, “d”) garantem a manutenção das condições efetivas da proposta.

* Ação: Calcule o impacto financeiro da mudança.

- Cenário 1 (Acréscimo de Custo): Se a nova especificação for mais cara (ex.: software OCR mais potente), apresente a planilha de custos detalhada que justifica o reequilíbrio econômico-financeiro (REEF).

- Cenário 2 (Decréscimo de Custo): Se a alteração levar a uma economia para o Contratado, a Administração deve exigir o repasse da economia (revisão para baixo).

Doutrina: Conforme leciona Marçal Justen Filho (em Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 18ª Ed., Revista dos Tribunais, 2019, p. 1174), “As alterações unilaterais impostas pela Administração Pública são limitadas pela ordem jurídica e devem respeitar os direitos assegurados ao particular por meio do contrato. O contrato administrativo constitui direitos em favor de ambas as partes. Justamente por isso, a alteração unilateral das condições originalmente estabelecidas implica o restabelecimento da equação econômico-financeira original.”

Sobre o assunto, vide:

* Acláusula de equilíbrio econômico-financeiro: como utilizá-la?

* Reequilíbrioeconômico-financeiro - Demonstração dos pressupostos

* Equaçãoeconômico-financeira do contrato

* Equilíbrioeconômico-financeiro - Limite

2.4. Passo 4: A Formalização e a Instrução Processual

O requerimento deve ser formalizado no processo administrativo, seguindo a ordem lógica:

1. Requerimento Formal (Minuta).

2. Justificativa Técnica (Parecer/Laudo do Contratado).

3. Planilha de Custo (Demonstrativo de Impacto no REEF).

4. Sugestão de Termo Aditivo (para facilitar o trabalho da Administração).

 

3. A Análise do TCU e a Preocupação com a Transfiguração (Jurisprudência)

O grande temor da Administração ao realizar uma alteração qualitativa é que ela, mascarada, acabe por transfigurar o objeto e, indiretamente, violar o dever de licitar (art. 37, XXI, da CF/88). O Tribunal de Contas da União (TCU) é rigoroso nessa análise.

Embora o art. 125 da Lei nº 14.133/2021 se refira aos limites percentuais (25% ou 50%) para alterações unilaterais quantitativas (art. 124, I, 'b'), o TCU, sob a égide da lei anterior (8.666/93, que serviu de base doutrinária), costuma ser cauteloso.

Jurisprudência Cautelosa (Foco: Não Transfiguração)

Embora o limite de 25% seja estritamente quantitativo, o TCU adverte que toda alteração deve ser superveniente e não pode desvirtuar a essência do contrato.

* Acórdão: Acórdão nº 3.576/2019 – Plenário

- Relator: Ministro Vital do Rêgo

- Órgão Julgador: Tribunal de Contas da União (TCU)

- Trecho da Ementa (pertinente): "... É irregular alteração contratual para incluir, no instrumento pactuado, serviços já previstos no edital como obrigação da futura contratada, mas que foram omitidos na planilha orçamentária da obra. Só se admite alteração, quantitativa ou qualitativa, decorrente de fato superveniente à celebração do contrato, e desde que haja interesse público no aditamento."

Conclusão Jurisprudencial: A superveniência do fato gerador e o interesse público são as balizas inegociáveis. Se a necessidade da alteração qualitativa era conhecida ou previsível antes da licitação, a alteração é irregular.

 

4. O Exemplo Estratégico Detalhado (Serviço de Limpeza)

Etapa Estratégica	Detalhamento no Contrato de Serviços de Limpeza	Base Legal/Princípio
Problema Identificado	O contrato original previa o uso de produtos de limpeza com alta concentração de amônia (especificação qualitativa), mas o novo prédio-sede da Administração (fato novo) possui pisos de mármore recém-instalados que, por orientação técnica, são danificados por esses produtos.	Art. 124, I, 'a': Inadequação técnica.
Proposta de Solução	Requerimento para substituir os saneantes químicos por linha de produtos biodegradáveis e com pH neutro, adequados ao mármore. O escopo (limpeza) permanece, mas o método/insumo (qualidade) muda.	Art. 126: Preservação do objeto.
Impacto Econômico	Os produtos pH neutro são 15% mais caros que os originais. Requerimento de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro (REEF), com apresentação da planilha de custos atualizada.	Art. 124, II, “d”: Garantia do REEF.
Resultado Esperado	Alteração qualitativa deferida via Termo Aditivo (art. 124 c/c art. 132), preservando a prestação do serviço sem danificar o patrimônio público.	Princípios da Eficiência e da Indisponibilidade do Interesse Público.

 

5. Quadro-Resumo: Elementos Essenciais do Requerimento

Elemento	Descrição Obrigatória	Finalidade no Processo
Motivação Superveniente	Descrever o fato posterior à contratação que gerou a necessidade (ex: nova legislação, mudança de local, inovação tecnológica).	Atender à jurisprudência do TCU (fato superveniente).
Justificativa Técnica	Laudo ou Parecer que comprove a imprescindibilidade da alteração para a melhor adequação aos objetivos contratuais.	Preencher o requisito do art. 124, I, 'a', da Lei nº 14.133/2021.
Preservação do Objeto	Declarar expressamente que a alteração não transfigura o objeto essencial do contrato.	Atender ao limite imposto pelo art. 126.
Cálculo do REEF	Planilha de custos demonstrando o impacto financeiro (acréscimo ou decréscimo) da nova especificação qualitativa.	Garantir o direito constitucional do Contratado (art. 37, XXI, CF) e a regra do art. 124, II, “d” da Lei nº 14.133/2021.

 

6. Fluxograma do Requerimento: Do Problema à Alteração Contratual

A--> [Início: Identificação da Necessidade de Alteração Qualitativa] => B {O Fato Gerador é Superveniente e Imprevisível?};

B --> Não => C [Risco de Irregularidade/Transfiguração. NÃO Prossiga!];

B --> Sim => D [Passo 1: Elaborar Justificativa TÉCNICA Detalhada];

D --> E [Passo 2: Definir Novas Especificações e Métodos];

E --> F [Passo 3: Calcular Impacto no Custo (REEF)];

F --> G [Instrução Processual Completa (Requerimento + Justificativas + Planilhas)];

G --> H [Protocolo do Requerimento à Administração];

H --> I {Análise da Administração/Jurídico (art. 124, I, 'a' e art. 126)};

I -- Deferido e Aprovado => J [Formalização do Termo Aditivo (art. 132) e Publicação no PNCP];

I -- Indeferido => K [Contratado: Aceita ou Inicia Contencioso Administrativo/Judicial];

J --> L [Fim: Execução do Contrato com as Novas Especificações].